Átalakítás vagy felszámolás? - a magyarországi kulturális örökségvédelem elmúlt két évéről
2012. szeptember 21. nulla óra nulla perctől hivatalosan is megszűnik a KÖH. Völgyesi Orsolya írásában azt az utat tárja elénk, amely az elmúlt két évben a KÖH felszámolásához vezetett. Az integrált örökségvédelmet lesöpörték az asztalról, mert útjában áll az állami nagyberuházások diktátumszerű megvalósulásának, pl. az új focistadion a sok tudálékos akadékoskodás miatt nem lesz kész időben. Hajmeresztő thriller így egyben látni az egészet, és értékes adalék a hatalom természetrajzához is.
Megszámláltattál…
És hijjával találtattál
Darabokra szaggattatol1
Az eredetileg önállónak szánt, a nemzeti és történelmi emlékhelyekről szóló törvényjavaslatot – szem előtt tartva a kormány deregulációs törekvéseit – a Nemzeti Erőforrás Minisztériuma (NEFMI) a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény módosításaként nyújtotta be a Parlamentnek 2011. június 10-én.2 2011. június 27-én a Kulturális és sajtóbizottság döntött a törvényjavaslat általános vitára bocsáthatóságáról, az általános vita le is zajlott június 29-én. A Házbizottság javaslatára, annak érdekében, hogy az egész nemzet számára kiemelt jelentőséggel bíró törvényi szabályozás áttekintésére és a nemzeti emlékhelyek körének bővítésére vonatkozó javaslatok megfogalmazására kellő idő álljon rendelkezésre, az országgyűlés úgy döntött, hogy eltér a házszabálytól - a módosító javaslatok benyújtására ennek következtében 2011. augusztus 26-ig volt lehetőség.
Az ily módon megnyitott örökségvédelmi törvényhez több módosító is érkezett. A kulturális bizottság elnöke, L. Simon László által 2011. augusztus 23-án benyújtott módosító az előzetes régészeti dokumentáció intézményét akarta bevezetni, amely mint az indoklásban szerepelt: „elsősorban a régészeti érintettség egyértelmű bizonyítására alkalmas, de – bizonyos határok között – az elvégzendő megelőző feltárás formájához, pénz- és idővonzatához is sok ismerettel járul hozzá. E dokumentáció birtokában a befektető már jóval reálisabban fel tudja mérni a ténylegesen felmerülő régészeti költségeket, és határozhat a terület megvásárlásáról vagy új telephely kereséséről.”
A javaslatban szerepelt az is, hogy a dokumentációt nemcsak a beruházó, de maga az állam is elkészíttetheti, akár még a befektető által megjelölt terület megvásárlása előtt, ugyanis: „Az állam érdekelt a terület (még az ingatlanvásárlást megelőző) előzetes régészeti dokumentálásában, tekintettel arra, hogy a dokumentáció a későbbiekben a befektető esetleges elállása esetén is rendelkezésre fog állni, és a terület ismét kiajánlható lesz, akár már ismert paraméterekkel.” A szakmailag megalapozott és mindenképpen indokolt javaslat azonban olyan eseménysort indított el, amely ha nem is egyenes következményként, de mégis elvezetett 2012. szeptemberében a KÖH váratlannak tűnő megszüntetéséhez, és az önálló örökségvédelmi szempontok kormányzati szinten történő teljes háttérbe szorításához.
2011 őszén már sejteni lehetett, hogy a nagyberuházásokhoz kapcsolódó régészeti feltárások szabályozásával kapcsolatban radikális változások várhatóak. A hírek szerint ilyen értelemben tárgyalt a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium (NFM) már 2011 márciusában a NEFMI és a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal (KÖH) illetékeseivel. Arról is tudni lehetett, hogy éppen a kecskeméti Mercedes-beruházáshoz kapcsolódó feltárások nyomán kialakult kaotikus és áttekinthetetlen pénzügyi helyzet miatt kezdeményezett megbeszélést a Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM) külgazdasági kapcsolatokért felelős államtitkára, Becsey Zsolt a NEFMI képviselőivel az évek óta megoldatlan problémák kezelése végett. Feltételezhető, hogy az ekkor, Becseynél elkezdődött közös gondolkodás eredményeként született meg és került benyújtásra az L. Simon-féle módosító javaslat is, amely csak a jövőben megkezdődő beruházások esetében jelentett volna megnyugtató megoldást, a már folyamatban lévők esetében azonban nem. Márpedig – mint látni fogjuk – legfelsőbb szinten ekkor már azonnali és drasztikus változásokat akartak.
Miután a Kulturális és sajtóbizottság megtárgyalta az eredetileg az emlékhelyek listázását és szabályozását célzó törvényjavaslathoz beérkezett módosítókat, sőt már az országgyűlésben szeptember 12-én lezajlott a részletes vita is, úgy tudni, a 2011. szeptember 15-i Közigazgatási Államtitkári Értekezleten az NFM egy új módosító javaslatot nyújtott be, e szerint a beruházásokhoz kapcsolódó régészeti feltárás nem lehet három hónapnál hosszabb, és nem kerülhet többe 500 millió forintnál.
Ezen a ponton a külső szemlélő nem tudja pontosan rekonstruálni a történéseket, az azonban bizonyos, hogy nyilván többszöri egyeztetést követően - amelyben a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) akkor még megkerülhetetlen államtitkárának, Gál András Leventének meghatározó szerepe lehetett - az L. Simon által benyújtott módosító visszavonásra került. Hogy a kormányüléseken ezzel kapcsolatban mi hangzott el, milyen álláspontot képviselt a kulturális tárca, arról természetesen nincsenek információk, de az feltételezhető, hogy a Kulturális és sajtóbizottság szeptember 27-én benyújtott módosító javaslata már a kormányzati elvárásoknak próbált megfelelni.
Ez a nagyberuházások esetén folytatott próbafeltárás és megelőző feltárás vonatkozásában úgy rendelkezett, hogy a próbafeltárás és a megelőző régészeti feltárás mindössze 30–30 régészeti feltárás elvégzésére alkalmas napot vehet igénybe. Ami a beruházóra vonatkozó pénzügyi előírásokat illeti, a módosító javaslat így fogalmazott: „A beruházó a teljes próbafeltárás, a megelőző feltárás és az elfedés költsége, de legfeljebb a beruházás teljes bekerülési költsége 1 százalékának megfelelő összeg viselésére köteles”, továbbá a próbafeltárás költségei az itt meghatározott összegnek az ötven százalékát nem haladhatták meg.
Már ezen a ponton több hazai és nemzetközi szakmai szervezet tiltakozott és aggályait fogalmazta meg, természetesen eredmény nélkül. Az október 18-án szintén a Kulturális bizottság által benyújtott újabb módosító a beruházót a teljes bekerülési összeg maximum 1 százalékának viselésére kötelezte, ami azonban – és ez a nyilvánosság számára új elem volt – nem haladhatja meg a 200 millió forintot, mint ahogy az is új mozzanatnak számított, hogy a beruházáshoz kapcsolódó gépi földmunka időtartama nem számít bele a régészeti feltárások 30–30 napban korlátozott idejébe.
A 200 milliós felső határ – szólt a következő bekezdés – „a hatóság javaslatára, a kultúráért felelős miniszter előterjesztésére – a Kormány döntése szerint magasabb értékben is megállapítható”, ha az előzetes régészeti dokumentáció, a próbafeltárás vagy a megelőző feltárás bebizonyítja, hogy a lelőhely „hazánk múltjának kiemelkedő, egyedi vagy pótolhatatlan forrása, vagy az elfedés a beruházás jellege miatt műszakilag lehetetlen, vagy az a lelőhely fizikai állapotromlását eredményezné.” Vagyis a törvényjavaslatban megfogalmazott legmagasabb összegtől való eltérés végső soron egyedi kormánydöntés által vált lehetségessé. Hogy mi alapján gondolták a döntéshozók, hogy ez a szabályozás gyors megoldást nyújthat a már folyamatban lévő beruházások esetében, rejtély. Különösen, ha megpróbáljuk rekonstruálni mindazt, ami a törvény november 15-i hatálybalépése után történt, s ami egyébként már a módosítás pillanatában sejthető volt.
Az eképpen megváltozott örökségvédelmi törvény alkalmazása során kiderült, hogy számos esetben a folyamatban levő nagyberuházásokhoz kapcsolódó régészeti feltárásokra elköltött összeg már jelentős mértékben meghaladta a módosításban meghatározott 1%-os, illetve 200 milliós költséghatárt. Ugyanakkor – úgy tudni – a megyei múzeumok jó ideig nem jelezték az örökségvédelmi hatóságnál a régészeti feltárásokkal kapcsolatos többletigényüket, így a hatóság sem tudta elindítani a pluszforrásokra vonatkozó egyedi kormánydöntéshez vezető folyamatot.
Mindezek mellett a törvénymódosítás következtében szükségessé vált az 5/2010. (VIII. 18.) NEFMI rendelet, az ún. feltárási rendelet átdolgozása is, ami – vélhetően a helyzet eredendő reménytelensége miatt – szintén késedelmet szenvedett. A KÖH szakmai szempontból érthető módon megpróbálta a rendeletmódosításban az állami nagyberuházás fogalmának meghatározásakor az „egy beruházás” értelmezését területnagysághoz kötni, illetve „egy beruházás”-nak tekintette volna az állami beruházásnak egy megyében megvalósuló részét is. Ez a törekvés azonban nyilvánvalóan ellentétes volt a döntéshozók szándékával, és eleve kudarcra volt ítélve.
A NEFMI tehetetlenségét megunva 2012. márciusában a KIM ismét kezdeményezte az örökségvédelmi törvény módosítását, alapvetően azzal a céllal, hogy az állami nagyberuházásokhoz kapcsolódó régészeti feltárásokat újraszabályozza és felgyorsítsa, mert a novemberi változások nem hozták meg a kellő eredményt, és maga a NIF Zrt. is elégedetlen volt a kialakult helyzettel. A KIM és a kulturális tárca közötti egyeztetések eredményeként létrejött kompromisszumos javaslat azonban feltehetőleg az NFM közbelépésére úgy változott meg közvetlenül a kérdést napirendre tűző kormányülés előtt, hogy azt a NEFMI már nem támogatta, különösen azért nem, mert a tervezetből kikerült az állami nagyberuházás fogalma, (vagyis megszűnt a nagyberuházás és állami nagyberuházás közötti különbségtétel), másfelől pedig a régészeti tevékenységre fordítható 200 milliós felsőhatár immár bruttó értékben került meghatározásra.3
A hatósági eljárás szempontjából jelentett lényeges, ám nem feltétlenül pozitív változást, – és ez már a KIM tervezetében is szerepelt –, hogy a javaslat a nagyberuházások esetén a próbafeltárást kivette az engedélyköteles tevékenységek közül, és csupán bejelentési kötelezettséget írt elő, „így az előzetes engedélyezés helyett a folyamatba épített ellenőrzés lesz a közhatalmi beavatkozás eszköze” – fogalmazott a részletes indoklás. A javaslat továbbá egyértelművé tette, hogy minden esetben a feltárást végző intézménynek kell kezdeményeznie az örökségvédelmi hatóságnál a törvény által előírt eljárás megkezdését, amennyiben a régészeti feltárás során a törvényben rögzített felső értékhatárt túllépnék. A tervezet szerint a jövőben nem – mint eddig – miniszteri rendeletben, hanem kormányrendeletben kell a nagyberuházásokhoz kapcsolódó régészeti feltárások szabályait meghatározni.
A kulturális tárca álláspontja ellenére a kormány, pontosabban paradox módon a kultúráért felelős miniszter 2012. március 24-én az NFM által utolsó pillanatban előállított formában benyújtotta a törvénymódosítást az országgyűlésnek. A Kulturális és sajtóbizottság április 2-i ülésén Szőcs Géza kultúráért felelős államtitkár egyértelműen kijelentette, hogy a tárca nem értett egyet a javaslattal, s fenntartásait írásban is megfogalmazta. Majd a következőket mondta: „itt most nem egy olyan módosításról van szó, amely a szakma érdekei alapján fogalmazódott meg, hanem a nemzetgazdasági szempontok, érdekek és logikák alapján voltunk kénytelenek felülírni saját jobb meggyőződésünket, vagy mondjuk úgy, hogy szakmai meggyőződésünket. Amennyiben akarják, hogy őszintén beszélgessünk, erről van szó. Itt most lehetne mondvacsinált szakmai érveket gyártani meg előkeresni, a pőre igazság azonban az, hogy itt most a régészet, a tudomány, az archeológia és a közgyűjtemények szempontjait az a tény írta felül, hogy nagyberuházások álltak le vagy váltak bizonytalanná. […] Nem a nagy nyilvánosságnak, hanem ennek a szűk nyilvánosságnak azt mondom, hogy megértem minden egyes régész és minden egyes közgyűjteményi szakember aggodalmát, megértem és osztom is, de ha tudomásul vesszük, hogy ez az életnek csak egy szegmense, egy szelete, amely mellett érvényesülnie kell az egész nemzet sorsát meghatározó szempontrendszereknek és folyamatoknak is, akkor nem ajánlhatok mást, mint azt, hogy támogassák a törvényjavaslatot.”4
A parlamenti vita alkalmával nagy feltűnést keltett a Habis László egri és Michl József tatai polgármesterek által április 3-án benyújtott egyéni képviselői módosító indítvány, amely az építésüggyel kapcsolatos hatósági jogköröket elvette volna a Kormányhivatalok Kulturális Örökségvédelmi Irodáitól, „hisz a szakmai elvárásaikat szakhatóságként (hasonlóan más, engedélyezési eljárásban közreműködő szakhatósághoz) maradéktalanul érvényre juttathatják” – ahogy a képviselői módosító indoklása fogalmazott.
Ez az okfejtés mégsem tűnt annyira megnyugtatónak, hiszen a 2012. február 1-jén hatályba lépett módosítás szerint a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 44. §-a kimondja: a törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott ügyekben és szempontok alapján a hatóság mérlegelheti a szakhatóság megkeresését, és maga dönthet a szakkérdésben. Ekkor azonban az az érdekes helyzet állt elő, hogy a kormány az itt szóban forgó, T/6474 számon beterjesztett törvényjavaslathoz benyújtott módosító és kapcsolódó módosítók közül egyet sem, így a Habis–Michl-féle javaslatot sem támogatta, a frakció viszont igen. Ezért a kormány, pontosabban a NEFMI kénytelen volt zárószavazás előtti módosító indítvánnyal korrigálni az egyéni képviselői módosító indítvány által okozott koherenciazavart, a módosító ugyanis az összes hatósági jogkört elvonta volna az Örökségvédelmi Hivataltól, és létrehozott volna egy alkalmazhatatlan, végrehajthatatlan törvényt.
A zárószavazás előtti módosító tehát tudomásul véve az egyéni képviselői indítvány „eredeti szándékát” az így kialakult ellentmondást ekképpen kívánta feloldani: „A T/6474/18. számú egységes javaslat 5. §-ának rendelkezése révén a törvény – amellett, hogy a kulturális örökségvédelmi hatóságtól megvonja az építésügyi hatósági jogkört – a továbbiakban nem utalna annak a Kötv-ben meghatározott örökségvédelmi hatósági feladataira. Ugyanakkor a Kötv. egyéb rendelkezései a kulturális örökségvédelmi hatósághoz telepítenek számos örökségvédelmi hatósági feladatot (így különösen régészeti feltárás engedélyezése, kulturális javak kivitelének engedélyezése), ezért az egységes javaslatban szereplő módosítás ellentmond e rendelkezéseknek. Erre tekintettel, valamint figyelemmel arra, hogy a T/6474/1. irományszámú módosító javaslat indoka az önálló építésügyi hatáskörnek a Kormányhivatal Kulturális Örökségvédelmi Irodájához történő telepítésének megszüntetése, az elérni kívánt cél a jelen zárószavazás előtti módosító javaslat szerinti módosítással valósítható meg.”
A végrehajtást így egyáltalán lehetővé tevő, a zárószavazás előtti módosító indítvánnyal együtt elfogadott törvénynek az építésügyi hatósági jogkört érintő rendelkezése 2012. július 1-jén lépett hatályba. Még a hatályba lépés előtt, június 19-én a KÖH elnöke, Tamási Judit bejelentette lemondását, helyére Cselovszki Zoltánt, a hivatal egykor volt első elnökét nevezték ki.
Még Cselovszki kinevezése előtt, 2012. június 25-én Nyílt levél a műemlékvédelem ügyében címen a kormányzathoz szóló felhívás jelent meg, amelyet a KÖH több munkatársa is aláírt. A felhívás egyértelmű és határozott kritikája a rendszerváltás óta a műemlékvédelem terén történt szervezeti, hatásköri változásoknak, és nem utolsósorban kritikája az utóbbi két évben történt jogszabályi és intézményi átalakításoknak, átszervezéseknek is: „A kormányhivatalokba aprózott, majd hatósági jogkörüktől javarészt megfosztott felügyeleti egységek a műemlékek kezelésében epizódszereplővé degradálódtak. Hatáskörüket a műemlékek és műemlékvédelem alapvető jellegzetességeit szakmai igényeit figyelmen kívül hagyó rendelkezések korlátozzák. E szervezeti felállás alapvetően megnehezíti a központi intézményekben koncentrálódó szakmai ismereteknek és gyűjteményeknek a gyakorlati tevékenységben való hasznosulását is. Összességében merevebb, bürokratikusabban működő rendszer jött létre, több terhet róva a tulajdonosokra és az államigazgatásra egyaránt, s egyben kevésbé biztosítva a közérdek érvényesülését.”5
A felhívás aláírói egyben kérték a kormányt, hogy vegyék figyelembe a KÖH által már 2011-ben kidolgozott örökségvédelmi stratégiában megfogalmazott alapelveket, és azok mentén revideálja a műemlékvédelem terén hozott intézkedéseit. A kormányzat, mint ahogy ez a sajtóban is megjelent, szeptember 4-i döntésével elég egyértelmű választ adott, s nyilvánvalóvá tette: a KÖH megszüntetésével, eddigi feladatainak szétdarabolásával ezen a területen is új korszakot kíván nyitni, s a minisztériumi háttérintézmény már több, mint egy éve elkészült átfogó koncepcióját egyáltalán nem kívánja figyelembe venni. S mindezt igen stílusosan a Kulturális Örökség Napjai címet viselő rendezvénysorozat előtti hétre időzítette.
A formális és informális csatornákon megnyilvánuló szakmai tiltakozások, a kilátásba helyezett ombudsmani vizsgálat és egyáltalán az intézkedés azonnali végrehajtásában rejlő kockázat azonban korrekcióra késztette a döntéshozókat, s a szeptember 14-én, az L. Simon László által megtartott sajtótájékoztatón kiderült: a KÖH jogutódja a Forster Gyula Nemzeti Örökséggazdálkodási és Szolgáltatási Központ lesz, amelybe október 31-én a Műemlékek Nemzeti Gondnoksága is beolvad. Az Emberi Erőforrások Minisztériuma felügyelete alatt önállóan működő és gazdálkodó központi költségvetési intézménynél, amelynek vezetője Cselovszki Zoltán lesz, a hatósági jogkörök közül csak a kulturális javakkal kapcsolatosak maradnak meg, az építésügyi és régészeti feltárások engedélyezésével kapcsolatos fajsúlyosabb, beruházásokkal összefüggő hatósági feladatok a kormányhivatalokhoz kerülnek.6
Akkor még lehetett abban reménykedni, hogy a döntés végrehajtásakor, az új jogszabályi környezet megalkotásakor átgondoltabban, nagyobb hozzáértéssel, és legalább a minimális szakmai ismeretek birtokában fognak az örökségvédelmi terület sorsáról dönteni. S ezek a döntések nem az ágazatok aktuális erőviszonyait, és kormányzati felelősséget nem is viselő érdekcsoportok szándékait fogják tükrözni, hanem végre megpróbálják az összkormányzati törekvéseket és a szakmai szempontokat egyeztetni.
S azt is csak remélni lehetett, hogy a beruházói érdekek és örökségvédelmi szempontok oly sokat emlegetett összehangolásának mintája nem a budapesti Istvánmező rehabilitációs programjáról, kiemelten a Budapesti Olimpiai Központ integrált rekonstrukciójáról szóló törvény lesz, amelynek 3. §-a így szól : „A beruházással összefüggésben nem kell alkalmazni a kulturális örökség védelmére és az azzal összefüggő közigazgatási eljárásra vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket.”7
A most napvilágot látott, 266/2012. (IX. 18.) kormányrendeletből annyi azonban már az első pillantásra is kiolvasható, hogy a kulturális tárca a Belügyminisztériummal és részben a KIM-mel szemben e területen súlyos vereséget szenvedett, s az első Orbán-kormány alatt még értéknek tekintett, integrált szemléletű örökségvédelem intézményes kereteinek lebontása elkezdődött. Az a rendelkezés pedig, amely kimondja: „a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánított építésügyi hatósági ügyben a fővárosi és megyei kormányhivatal a döntést az örökségvédelemmel összefüggő jogszabályok megtartásával, az örökségvédelemmel összefüggő szakhatósági eljárás lefolytatása nélkül hozza meg” – az eddigi történések egyenes következményének tekinthető.8
Aki pedig azt gondolná, hogy a terület képviselői nem tettek semmit azért, hogy az örökségvédelmet újra pozícionálják, s egy újfajta szemléletet honosítsanak meg az arról való diskurzusban, annak figyelmébe ajánlom a Kulturális és sajtóbizottság 2011. április 20-i jegyzőkönyvét, amelynek témája „a kulturális örökség turisztikai és gazdaságfejlesztési potenciáljáról, munkahelyteremtő képességéről és a válságkezelésben szóba jöhető szerepéről” szóló tájékoztató volt. A bizottsági ülést a KÖH akkori elnöke, Tamási Judit kezdeményezte, az általa és a kulturális tárca helyettes államtitkára által ismertetett konkrét javaslatok az NGM és NFM képviselőinek jelenlétében hangzottak el.
A KÖH elnöke akkor a következőkkel zárta megszólalását: „Utolsó gondolatként meggyőződéssel állítjuk, és az állításunk bizonyítására többek között az I. Széchenyi-tervet hozzuk fel példaként, hogy fejlesztés és örökségvédelem nem antagonisztikus fogalmak. Integrált védelemnek nevezik azt a szemléletet és módszert, amelynek jegyében történeti érték keresi új funkcióját, és új funkció keresi helyét a történeti környezetben. Ilyen megközelítésben érdemes kialakítani a kulturális örökségvédelem kapcsolatát a terület- és vidékfejlesztéssel, a munkaerőgazdálkodással, a természetvédelemmel, a turizmussal, azaz megteremteni annak lehetőségét, hogy az örökségvédelem beépüljön az ágazati politikákba. A kulturális örökségi értékek keretei között lehet és kell teret adni a kiemelt gazdasági, társadalom- és nemzetpolitikai célok megvalósulásának. Az örökségi értékek, illetve szempontok integrálása során azonban mindvégig alapelvként kezelendő, hogy az örökségi érték fejlesztési potenciálja épp annak fizikai valóságában, a történeti anyagban rejlik, a fejlesztésnek tehát nem lehet következménye ennek károsítása, de lehet és legyen célja értékének növelése. Ehhez kérem az önök támogatását és segítségét, hogy közös erővel e szempontok figyelembevételével kijelöljük a kulturális örökségvédelem helyét a Magyar Köztársaság fejlesztéspolitikájának egészében.”9 Az már egy másik kérdés, hogy nem volt senki, aki ezeket a szempontokat kormányzati szinten hatékonyan képviselje.
Völgyesi Orsolya
1: A mottóban szereplő bibliai idézet Bánffy Miklós Erdélyi történet című trilógiájának kötetcímeire utal.
2: A T/3468 számú törvényjavaslathoz kapcsolódó hivatalos irományokat lásd
3: A T/6474 számú törvényjavaslathoz kapcsolódó hivatalos irományokat lásd
4: A 2012. április 2-i bizottsági ülés jegyzőkönyvét lásd
5: A sajtótájékoztatóról szóló beszámolók közül lásd
6: A T/7263 számú törvényjavaslathoz kapcsolódó hivatalos irományokat lásd
7: A kormányrendelet lásd Magyar Közlöny 122. sz. (2012. szeptember 18.)
8: A bizottsági ülés anyagát lásd
