EU-TANÁZIA / 2. RÉSZ - „Most segíts meg istenem, megint nyertünk!”
Magyarország 2007 és 2013 között elvi szinten 8.209 milliárd forint felhasználható uniós forrásból fejleszthet. Az ország fejlesztéspolitikája mögött 90 százalékban ez a forrás áll. Bár Petykó Zoltán NFÜ vezér közlése szerint mára szinte a teljes összeg mögött vannak nyert pályázatok, mégis mindössze 2720 milliárd forint kifizetése történt meg, 515 milliárdnyi forint sorsa pedig képlékeny, célba juttatása bizonytalan. Sok projekt megtorpant, miközben az építészek tetemes része - tipikus válságtünetként - pályaelhagyásra és kivándorlásra kényszerül. Mit csinálunk rosszul? Rosszul csinálunk valamit? Mindez csak a válság számlájára írható? Minisorozatunk második részében megelevenedik az önkormányzati oldal. Bardóczi Sándor írása.
A közkeletű mondás szerint az a szervezet, amelynek van pénze, de nincs víziója, jóval hamarabb bukik el, mit az a szervezet, amelynek nincs ugyan pénze, de erős víziók és jövőkép mentén, elkötelezetten cselekszik. Hogy ez a mondás mennyire illik a magyar önkormányzatokra, azt az uniós előcsatlakozás és a 2004-es csatlakozás óta eltelt időszak meglehetősen jól illusztrálja.
A hazai önkormányzatok döntő többsége ugyanis rendszerint nem valamiféle előre lefektetett koherens jövőkép mentén szelektál a fejlesztési pályázatok között, hanem mindenre „lő", ami éppen szembejön. Ezért persze a pályázati kiírások kampányszerű jellege is felelőssé tehető. Bizonyára még mindenki vissza tudja idézni a ’90-es évek közepét, amikor hatalmas pályázati források álltak rendelkezésre a települési közúthálózat fejlesztésére, földutak szilárd burkolatúvá tételére. Az önkormányzat pályázott, nyert, jött az úthenger, csillogott a friss aszfaltréteg. Aztán kicsivel később kiírásra kerültek a települési csatornázási pályázatok. Friss aszfaltot felvésni, csatornát lesüllyeszteni, árkot betömni, aszfaltot megfoltozni. Az eredmény: új csatornahálózat, foltos-kátyús burkolat, dupla munka, bizarr közterületi vizuális élmény. Logikus, ugye? Valamilyen szinten az, de nem a józan paraszti ésszel, valamiféle jövőképből levezetett cselekvések szintjén. Pusztán egy olyan bürokrata működési szinten, amelyet nagyon nehéz semlegesíteni még akkor is, ha netán van jövőkép.
Jövőképtelen településeink
A jövőkép alkotásra immár két hivatalos lehetőséget is ad a településfejlesztés világa, az egyik a településfejlesztési koncepció (7-15 évre szóló fejlesztési dokumentum), a másik az IVS, azaz az integrált városfejlesztési stratégia (7 évre szóló fejlesztési dokumentum). Utóbbit ráadásul kifejezetten abból a célból hozták létre, hogy az egymás mellett elbeszélő ágazatok stratégiáit települési szinten összehangolják, az ágazati gondolkodást egy komplexebb, intelligensebb, interdiszciplináris gondolkodás váltsa fel. Illetve azért, hogy ez a stratégia fedésben legyen a hazai fejlesztéspolitikában kikerülhetetlen pénzforrás - az áldott-átkozott uniós forrás - 7 éves periodikáival.
A településfejlesztési koncepciót (amelynek még jóváhagyott tartalmi követelménye sincs!) az önkormányzataink zöme olyan kötelezően ledarálandó dokumentumnak tekinti, amelynek a legjobb helye (elfogadás után) a leghátsó raktárszoba legnehezebben megközelíthető fiókjának mélyén van. Néha ugyan előkerül - gyors módosításra - a szöveg. A módosítások leggyakoribb célja, hogy egy-egy olyan szócskát, mellékmondatot beletűzzenek ebbe az eleve inkonzisztens szövegbe, amely az aktuális pályázati kiírások kívánalmaihoz illeszkedik. Azaz a pályázati illeszkedés bizonyítása úgy valósul meg, hogy a rövidtávú pályázathoz igazítják a hosszútávú elveket. A farok csóválja a kutyát.
Terjedelme 10 oldal és 500 oldal között szóródik. Irányelvei, javaslatai rendszerint olyan lózung-gyűjtemények, ahol a kívánatos iránynak az ellenkezője is hitelt érdemlően alá van támasztva – biztos, ami biztos. Ha irányvektorokkal illusztrálnám egy-egy ilyen általam olvasott településfejlesztési koncepció általános elveit, akkor egy forgószéken egyenletes sebességgel pörgő, kinyújtott kezű települési vezetőt ábrázolnék, vagy egy megbolondult iránytűt a mágneses északi póluson.
Üzenet: légy Pató Pál
Nem kevésbé „szép" a történet az IVS-ek terén, ahol legalább tartalmi követelmény létezik. 2007 októberében robbant az atombomba, hogy a 2008 áprilisára(!) benyújtható városrehabilitációs pályázatokhoz a kerületek, a főváros és a megyei jogú városok esetében szükséges lesz az akkori ÖTM által kidolgoztatott, képviselő testülettel jóváhagyott IVS felmutatása. Egy teljesen új, hazai előzmények nélküli tervműfaj született, amelynek nem léteztek specialistái. A tematika és a tartalom nem volt rossz, az időintervallum - amelybe a társadalmi vitáknak is bele kellett volna férniük - azonban teljes mértékben elhibázott volt. Aki élt és mozgott a településfejlesztés tervezői, tanácsadói, pályázatírói oldalán (a tervező irodáktól a kommunikációs ügynökségekig, az urbanistáktól a korcsmárosokig) - az IVS-t gyártott. Igen: gyártott. Többnyire jó vastag, kritikán aluli minőségű, hozott anyagból összecementált papírszobrokat, amelyek miatt ugyan elpusztítottunk egy fél erdőt és a tintahalak pigmentjeiből sem fekete rizottó lett, hanem nyomtatófesték, ám értelmük egyedül a pályázati pénzszerzésben merült ki. Jövőképek nem születtek, a gyerek szülés közben elhalálozott1.
Ám hátra volt még a nem megyei jogú városok, kisebb települések halmaza, akiknek a 2007-es őszi atomvillanás után már tudomásuk volt (lehetett) arról, hogy 2009-ben már nekik is az IVS lesz a megkerülhetetlen útlevél az uniós mézes bödön felé. Elvben tehát volt idő a felkészülésre. Ezt azonban háromféleképpen reagálta le az önkormányzati szektor. A többség ült a babérjain és Pató Pál nemes hagyományait követve (1) halogatta az IVS készítést az utolsó utáni határidőkig, illetve (2) soha nem is készített ilyet2. A kisebbség (3) azonban reményt keltően rákészült, sőt néhány valódi jövőműhely-szerű folyamatnak is szemtanúi lehettünk. Akik azonban úgy hitték, okosak és jól informáltak, valamint hogy érdemes ebben az országban előre dolgozni, azokat a minisztérium megcáfolta. Nem érdemes. Az ÖTM-ből lett NFGM (mindig jók voltunk az átszervezésben, ha másban nem is) néhány hónappal az újabb pályázati etap előtt átdolgozta az IVS tartalmi követelményeit. Aki előre dolgozott, az dobhatta a kukába, kezdhette elölről a folyamatot.
Elcserélt fejek
Így esett, hogy az „IVS piac" 2007 végétől élt 2010-ig, majd egy nagyon intenzív, három éves periódus után elhalálozott (inkább hibernálódott). 2014-ben várható majd soron következő feltámadása. Még nem tudni a kürtöt fújó arkangyal nevét, sőt a dallamot sem: volt már ÖTM, NFGM, és BM is. Mindez arra a problémára is rámutat, hogy településeink zöme jószántából nem szeret jövőképet alkotni, csakis muszáj-ból. Nincs is előtte határozott jövőkép, kicsit terhesnek is tartja az efféle előre gondolkodást. Nem csoda: a helyi politikus is többnyire négy (de inkább csak kettő) évre lát előre. Persze le nem írt fejlesztési elképzelések a döntéshozók fejeiben is vannak. Pusztán annyi a probléma, hogy ezek a le nem írt szövegek kivétel nélkül úgy kezdődnek, hogy „valami egészen mást, mint amit az előző vezető akart". Van másik probléma is. Ezek a le nem írt szövegek többnyire monológok, és nem konszenzusok, így a négy évente gyakorta cserélődő fejek, és az azokban élő szövegek is túl sokszor cserélődnek. És egyáltalán nem a települések természetes fejleszthetőségének ritmusában, hanem sokkal, de sokkal gyorsabban.
Üres zseb, habosított álmok
A jövőkép hiánya csak az egyik óriási gond az önkormányzati szektorban. Mint köztudomású, az uniós fejlesztési pénzek nem támogatnak fenntartást, csak fejlesztéseket. Az önkormányzati téren viszont zömmel olyan fejlesztések vannak becélozva, amelyek magas fenntartás igény mellett alacsony jövedelmezőséget, vagy még azt sem produkálnak. Igazgatási központok, szociális-, egészségügyi és oktatási hálózat, közterületi és zöldfelületi fejlesztések, rekreációs, sport, kulturális és turisztikai infrastruktúra bővítése. Soha nincs a fejlesztésükre elég pénz, fenntartásuk pedig olyan energiákat és készségeket kíván meg az önkormányzatoktól, amelyeknek ma nincsenek birtokában.
A napi ügyintézésben, mesterségesen duzzasztott bürokráciában elvesző közhivatalnoki gárdában nagyítóval kell keresgélni a menedzser szemléletűeket. Pedig vannak jó külföldi minták és gyakorlatok e téren is. A legfőbb érv e gyakorlatokkal szemben az szokott lenni, hogy „ez egy más ország". Az a hivatalnok gárda, amely arra van szocializálva, hogy ha változtat, akkor abból csak baj van, nem vehető rá új dolgokra, kísérletezésre. Ha nem feltűnősködik, akkor is megkapja a fizetését, és valahogy csak kihúzza a munkaidő végéig, a hét végéig, az év végéig, a nyugdíjig.
A rendszer bünteti a reformer hivatalnokot, annak a középszernek kedvez, aki a reggel 9 és este 4 között a paragrafusok mögé bújva elfelejti ember voltát és az alkotás gyönyörét. A közigazgatásban és polgármesteri hivatalokban olyan robotok, telefon mögötti gépi hangok, e-mailben és faxon kommunikáló (nem olvas, nem gondolkodik, csak ír) típusú humanoid transzformerek élnek, akik a fárasztó heti robot után csak péntek délután egykor kapcsolnak emberszabásúra, hogy hazasietve megvalósítsák önmagukat.
Eközben a fejlesztésekről érdemben döntő, szavazó képviselő testületeknek sincs pontos képük döntéseik anyagi következményeiről. A fejlesztési pályázatokban profi gazdasági hazudozók mutatják ki a megtérülési rátákat és a költség-haszon elemzéseket olyan számok alapján, amelyekről biztosan tudják, hogy nem lehetnek igazak. A megtérüléshez egy profi vállalatra, nem pedig egy amatőr önkormányzatra lenne szükség. Illetve olyan partnerségekre, erős civil bázisokra, marketingre, gazdasági együttműködésekre, amely csak nagyon hosszú, fáradságos munkával állítható elő. Egészen bizonyosan nem egy 30 napos pályázati határidő alatt.
A települések politikai vezetése minden ciklusban ambicionálja, hogy valami kézzel fogható fizikai fejlesztést tudjon felmutatni. A rohanás érdeke. Mármint rövidtávú és rövidlátó érdeke. E választókért folyó - agyament - versenyben pedig nem tétel az önkormányzat eladósodottsági mértéke, ahogy a konszenzus keresése sem. A választó nem a költségvetési egyensúly, vagy a szisztematikus, de átgondolt épülés, hanem a „kinek van több, és nagyobb" alapján dönt. Legalábbis többnyire így hiszik, akik a politikát helyi szinten mívelik.
Adósságcsapda
A fejbe kólintó valóság az, hogy a legtöbb hazai önkormányzatnak még a rendkívül kedvező vissza nem térítendő uniós forrásokhoz sem állt rendelkezésre az az 5-10-15-20-30%-os önrész 2008-ban, amellyel fejlesztéseit be tudta volna indítani. Az utófinanszírozás miatt pedig gyakorlatilag a teljes fejlesztést meg kellett hiteleznie úgy, hogy 2-3 évig nem is tudta lehívni az uniós támogatást. Ám ez a körülmény sem intette óvatosságra, és nem gátolta meg abban a települést, hogy - jövőkép híján - mindenre pályázzon, amire egyáltalán kiírnak pályázatot (valamelyik hátha bejön alapon). Nem egyszer lehetett ebben az időszakban elcsípni a kevés számú, szűkebb pátriájáért felelősséget érző önkormányzati háttérdolgozók halk, de bosszús, és nagyon is emberi káromkodásait, felszisszenéseit: „A fenébe, ezen is nyertünk. De, hogy fogjuk ezt majd kifizetni?"
A józan családfő ilyenkor azt mondaná: ha nincs pénzed nagyobb házat venni, előbb keresd meg, ne kockáztasd a gyerekeid jövőjét. Igen ám, de a hazai önkormányzatok nem a kis lakással rendelkező józan családfők táborához hasonlatosak, hanem inkább a lakás nélküli, lépéskényszerben lévő fiatal párokhoz, és a külcsínt a belbecsnél többre értékelők célcsoportjához állnak közelebb - hitelfelvételi hajlandóságukat tekintve. Súlyosbítva van mindez az attitűd azzal, hogy ezek a családfők a településüket nem mindig érzik családjuknak, csak egy olyan munkahelynek, ahová őket pusztán egy négy éves határozott idejű szerződés köti, úgy, hogy még csak nem is részvényesei (tulajdonosai) a „vállalatnak".
Nem csoda ugye, ha a fejlesztés önrészére(!) kötvényeket bocsátott ki, az előfinanszírozásra pedig hiteleket vett fel a legtöbb önkormányzat. Olyan fejlesztésekére, amelyeket majd fenn kell tartani (az uniós szabályok szerint minimum 5 évig3). A kötvényeket, hiteleket viszont később (remélhetőleg majd egy másik balek polgármesternek) vissza kell fizetnie, annak kamataival együtt. Az ország ma tele van eladósodott, csődbiztos mellett üzemelő önkormányzatokkal, akik nagyon-nagyon várják az 5 éves kötelező fenntartási periódusok lejártát, hogy végre valahára örökre be lehessen zárni, el lehessen adni, zálogosítani lehessen azokat a középületeket, be lehessen építeni azokat a köztereket és zöldfelületeket, amelyeket az előző ciklusban fejlesztettek. Bájos ugye?
Így, habár még jócskán van a további fejlesztésekre pályázati lehetőség, elköltetlen uniós forrás, az önkormányzati szektorban olyan szinten nincs már pénz, hogy az nemhogy az önrész, de kötvénykibocsátás hitelfedezetére sem elég. Az önkormányzati kapu lassan bezárul, az uniós forrásfelhasználás e szektorban lelassult, pusztán azokra a még folyó munkákra koncentrálódik, amelyek most értek kivitelezési fázisba. A tervezőirodákat így duplán sújtja a válság: nem csak az ingatlanberuházói, de az önkormányzati szektor is fejre állt, és sebeit nyalogatja. Az önkormányzatok pedig éppen megtapasztalják, mit is jelent üzemeltetési szinten pazarló, gyakorta túlméretezett, nem a tényleges igény alapján megépült középületekkel, közterület-gazdálkodás nélküli közterületekkel a nyakukban települési költségvetést tervezni.
A kormány láthatóan érzékeli, hogy az önkormányzati szektor az uniós források további felhasználásának sötét lovává változott. Ám a kezelés - mint oly sokszor - most is tüneti. Egyrészt már rég látható az a folyamat az oktatásügyben és az egészségügyben is, ahogyan a kormány megpróbálja felkönnyíteni az önkormányzati költségvetéseket olyan módon, hogy átveszi azoktól intézményeiket. A sokszor egyedüli okként kiemelt központosítási szándék mellett ez a másik, kevésbé hangoztatott oka az iskolák és kórházak visszaállamosításának.
Másrészt - ez friss hír - a Miniszterelnöki Sajtóiroda 2012. október 27-i közleménye szerint a kormányzat átvállalná az adósságcsapdába került önkormányzatok adósságállományának jó részét: differenciálva az 5000 fő alatti és feletti önkormányzatok között4. Összesen 612,1 milliárd forintot 1956 önkormányzattól. Mi ennek az üzenete?
1. Ne tanulj meg gazdálkodni, ha rosszul csinálod, az állam majd megsegít, ha jól, akkor nincs jutalom.
2. Pályázz gyorsan (uniós forrás nem maradhat kihasználatlanul), cserébe átvállaljuk az adósságod.
3. Várd felülről a segítséget (ahogy eddig is), és ne cselekedj, az állam könnyű gyerekkort ígér és helyetted is eladósodik.
JESSICA, a kegyetlen nő
Minden eddigi tervezet arról szól, hogy az uniós fejlesztéspolitika 2014 után átalakul. Erre az átalakulásra a hazai bankszektor teljes gőzzel, a hazai önkormányzati szektor sehogyan sem készül. Pedig az átalakulás hatalmas lesz (ha így lesz). Az irányelv ugyanis az, hogy a vissza nem térítendő támogatások rendszerét egy VISSZATÉRÍTENDŐ támogatási rendszer fogja szinte teljes egészében felváltani. Ez az úgynevezett JESSICA program5. Ennek igénybevételéhez külön településfejlesztési alapot, fejlesztést menedzselő szervezetet kell(ene) létrehozni, valódi megtérülést kell produkálni, amelynek jövedelméből egy részt vissza (lehet) kell forgatni újabb visszatérítendő támogatással létrehozott fejlesztésekbe. Azaz az önkormányzatoknak a profi vállalatokhoz hasonló struktúrát kell(ene) kiépíteniük. Mindez nem 20 és nem 30, hanem 2 év múlva esedékes.
Aki látott már önkormányzati gépezetet kicsit közelebbről működni az sejtheti: ezt az ugrást a magyar önkormányzatok nem képesek megtenni ennyi idő alatt. Nagy test, nagy energia, nagy éhség, fejletlen idegrendszer: az önkormányzataink mai anatómiája a dinoszauruszokéhoz hasonlatos. Azokról meg tudjuk: kihaltak. Ma egy ilyen rendszert befogadni alkalmatlanok, kifejleszteni pedig képtelenek (sem az apparátusuk, sem a politikai szándékaik, sem a tapasztalatuk nincs meg hozzá). A ma legvalószínűbb forgatókönyv szerint mindez az önkormányzatiság végső felszámolásához, és az önkormányzati fejlesztések teljes (állami? ingatlanberuházói?) központosításához vezethet nem is olyan hosszútávon.
Mert fejleszteni persze kell: navigare necesse est, vivere non est necesse.
Bardóczi Sándor
jegyzetek:
1 Utóbb több értelmes megyei jogú város és kerület értelmes vezetése - megérezve, hogy talán az IVS több mint kötelező fióktöltelék - megkezdte saját fércművének aktualizálását. Néhol születtek is előremutató dolgok. A többség azonban megelégedett az összetákolt kezdeti állapottal.
2 Az IVS-el nem rendelkező, és az 5000 fő alatti települések közé majdhogynem egyenlőségjel tehető. Ők pedig mind számukat tekintve, mind területi kiterjedésüket nézve sokan vannak. 2878-an. Az ország 71%-a az övék 6,59 millió hektáron.
3 Ellenkező esetben a fejlesztési forrás uniós része visszafizetendő.
4 5000 fő alatti önkormányzatok esetében az adósságállomány 100%-áról, 5000 fő felettiek esetében a 40%-áról szól a miniszterelnöki tervezet.
5 JESSICA = Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas – európai támogatás a városi területeken történő fenntartható beruházásokhoz.
