A területfejlesztés tabui és téveszméi

A területfejlesztés nehézségeit inkább csak tudomásul vesszük, semmint tennénk valamit is az ügyben. A napi teendők rendszerint átmeneti megoldásokat eredményeznek, a gyakorlati szakemberek többsége távol marad az elméleti vitáktól, ami nagy baj: csakis széles körű vita és elméleti megalapozás után lehet érdemi megoldási javaslattal előállni.



Faragó László írása

A területfejlesztés nehézségeit inkább csak tudomásul vesszük, semmint tennénk valamit is az ügyben. A napi teendők rendszerint átmeneti megoldásokat eredményeznek, a gyakorlati szakemberek többsége távol marad az elméleti vitáktól, ami nagy baj: csakis széles körű vita és elméleti megalapozás után lehet érdemi megoldási javaslattal előállni.

Néha az az érzésem támad, hogy a területfejlesztés története hasonló a mesebeli kisgömböcéhez, amelyik bekapta az érte küldött lányokat, majd a szegény asszonyt és az embert is. Elszabadulva és tovagurulva bekapta a kaszásokat, sőt egy regiment katonát is. Amikor a kis kanászgyerek került sorra, annak bicskája azonban megakadt a szájában és kihasította. ”Aztán ment mindenki a maga dolgára, a kisgömböcöt pedig otthagyták az árokparton kirepedve.”

A területi megközelítés sokáig nem kapott kellő figyelmet a magyar tudományos közéletben és a közpolitikában. A területi szemlélet erősítése, a térhasználat tudatos irányítása bizonyítható előnyökkel kecsegtetett, így nagyon sokan a területfejlesztés szerepének erősítése mellett érveltünk. Nagy örömünkre erősödött a területpolitika szerepe, megszületett a törvényi szabályozása, létrejöttek alapintézményei, egyre szélesebb körben oktatják, de mára mintha elszabadulni látszana a folyamat. Bekebelezi a vele érintkezésbe kerülő szakpolitikákat és fejlesztési akciókat. Néhány dokumentum tanúsága szerint integrálni kíván a versenyképesség javításától elkezdve a természeti és kulturális örökség védelméig mindent. ”Bekapja” a környezetvédelmet, a kis- és közepes vállalkozások támogatását, a mezőgazdaság diverzifikációját, az egész regimentet. Amíg források elosztása felett diszponál, addig mindenki ”bent” is akar lenni, ami tovább táplálja falánkságát. Csak bírja! De nem kellene-e nekünk, elkötelezett területi szakembereknek önmérsékletet tanúsítanunk, és speciális területi ügyeink felé fordulva rendbe tenni azokat? Nem lenne-e jobb, ha hagynánk, hogy ami nem tartozik szorosan ide, az menjen a maga útján, és nem várnánk meg, hogy a területfejlesztés számára kedvezőtlenül fejeződjön be a történet?

Az Unió régiók közötti különbségek mérséklését célzó politikájának a kudarca, a Lisszaboni Stratégia már így is nagyokat ”hasított” a kilencvenes évek területfejlesztésén, de mégsem kellene az ”árokparton hagyni”, hanem a területi megközelítés integratív funkciójára támaszkodva újragondolva újra kellene szabályozni azt.

Területi kiegyenlítés és felzárkóztatás

A területpolitikában valamilyen formában mindig visszatér a területi kiegyenlítés, a hátrányos helyzetűek (sic!) felzárkóztatása, bár a kritikák hatására egyre inkább a nemkívánatos különbségek mérséklését és az esélyegyenlőség biztosítását szoktuk megjelölni. Ez általában a fejlettebb területek mintakövetését célozza, minimális vagy átlagos körülmények biztosítását jelenti. Különböző szinteken, más és más területre készülő tervek cél- és eszközrendszere igen hasonló, dominál a felülről, kívülről jövő elvárások uniformizáló hatása.

Az exszocialista országokban megélt tapasztalat, hogy a ”mindenki számára egyenlő esélyt” biztosító politika alacsony szinten történő nivellációhoz vezetett, de területi megközelítésben mégsem erre hivatkoznék. A tér fogalmának a lényege a különbség és a megkülönböztetés, az eltérés és az elkülönülés, így a területfejlesztésé sem alapulhat a homológián, nem törekedhet a kiegyenlítésre, az uniformizálásra. A tér egyidejűleg létező, de elkülönült, egymáshoz képest kizáró helyzetek öszszessége, amelyeket kölcsönös kizárólagosságuk, egymásra vonatkozásuk és különféle hierarchikus viszonyaik határoznak meg. A különbségek megszüntetése, a különböző pozíciók egyenjogúsítása sohasem érhető el. Még ha sikerülne is a tér két különböző pontján (településén, régiójában stb.) ugyanazokat a feltételeket biztosítani, azok relatív helyzete más, és még ugyanazoknak az abszolút állapotoknak a helyi társadalom által történő értékelése és az azokban rejlő potenciálok kihasználása különböző marad. A máshol bevált modellek alkalmazása, az időben később történő mintakövetés többnyire csak a hátrányok magasabb szinten történő újratermelését szolgálja, és nem a területi különbségek csökkentését.

Vélhetően több energiát kellene fordítani a különbségekben rejlő erőforrások hasznosítására, a területi sajátosságok kihasználására, ami érdemi decentralizációt, az alsóbb szintekről az állam kivonulását, és a szükséges források biztosítását tételezi föl. Sajnos a felülről lefelé épülő struktúrák, a jelenleg működő pályázati rendszerek ezt nem teszik lehetővé.

Gazdasági hatékonyság versus területi méltányosság

A területfejlesztési döntésekkel szemben támasztott általános elvárás, hogy egyidejűleg legyenek társadalmilag igazságosak és gazdaságilag hatékonyak. Sokan feltételezik, hogyha területileg kiegyenlítettebb politikát folytatnak, és az elmaradott, a leszakadó területek számára méltányosabb döntéseket hoznak, az országos szinten növeli a gazdasági összteljesítményt. Megfelelő területfejlesztés, többpólusú fejlesztés hosszabb távon tendenciájában ezt is eredményezi. De adott időben, konkrét esetekben a fejlettebb területeken való koncentráltabb forrásfelhasználás gazdaságilag hatékonyabb, mint a szétaprózott és a fejletlenebb területeken való felhasználás. A területfejlesztési döntések legnagyobb nehézsége, hogy adott pillanatban csak egymás rovására teljesítheti a két követelményrendszert.

A területfejlesztés korábban felvállalta, hogy a piacnak minél kevesebb állami beavatkozással a gazdasági hatékonyság elve mentén kell működnie, és e folyamat hátrányos, nemkívánatos területi következményeit igyekszik sajátos - elsősorban nem piaci - eszközeivel mérsékelni. Ennek megfelelően szelektív (elmaradott, szerkezetátalakítási gondokkal küzdő stb.) területeken avatkozott be, a társadalmi szolidaritásra hivatkozva. Tehát a területfejlesztési beavatkozások esetében elsődlegesek voltak a társadalmilag elismert méltányossági szempontok, és e kereteken belül biztosították a közpénzek átlátható és hatékonyabb felhasználását. Ebben az esetben jól elválasztható az általános gazdaságpolitika és a területfejlesztés hatásköre.

Mára, elsősorban az EU Lisszaboni Stratégiájának hatására, a területfejlesztés is a versenyképesség javítását szolgálja, amelynek a fő ágense természetszerűen a gazdasági racionalitás. Így a leszakadó és elmaradott területek fejlesztése is a versenyképesség javítását célozza. Ez esetben a társadalmi-területi szolidaritás nem a rászorultság elvét követi, hanem a gazdasági teljesítőképesség növelésének az igényéből fakad. Az egyes területek (társadalmi csoportok) annak arányában juthatnak többletforrásokhoz, hogy miként tudnak hozzájárulni a gazdasági célok teljesítéséhez, így vélhetően e politika rásegít a (relatív) területi különbségek növelésére. Ebben a megközelítésben nagyon nehéz megmondani, hogy mi a ”korszerű területfejlesztés” terrénuma, és kire marad a területi méltányosság elvének az érvényesítése.

 

Régiók, regionalizmus

A magyar regionalisták többsége a régiót már létező és megismerhető (pl. földrajzi, gazdasági) térkategóriának tartja, amely leképezendő a politikai vagy akár a közigazgatási struktúrában. Valójában a NUTS-típusú régiókat a nyelvi kommunikáció segítségével most hozzuk létre, és rajtunk múlik annak intézményi formája is. A regionalizmus egy térkonstrukciós elv, amely maga is az arról folyó - sajnos nálunk nagyon szűkre szabott - politikai és tudományos diskurzusban konstituálódik. Más társadalmi valóságra vonatkozó konstrukciós elvvel szemben az a nehézsége, hogy a Trianon utáni Magyarországon nem táplálkozik a napi gyakorlatból, a NUTS-rendszer nem része a magyarok mentális struktúráinak, nem létezik a fejekben úgy, mint például a nemzet, a szülőfalu, a különféle tájkategóriák. Létre kell hozni a köznapi tudatban mint társadalmi vagy/és gazdasági kategóriák újratermelését vagy létrehozását segítő képzetet, amely ehhez igazítja a későbbi cselekedeteket. Amennyiben az emberek elfogadják és használják, ahogyan a praxisban tartalommal töltik meg, úgy jelenik majd meg a valóságban. Ahhoz, hogy az így létrehozott régió fenntartható, magától működő legyen - ne csak külső támogatások tartsák fenn, amelyek hiányában, mint a lufi, szép lassan leenged -, részévé kell válnia a társadalmi-gazdasági praxisnak, belsőleg valamiben egynemű (összetartozás), de másoktól különböző (elkülönülés) entitást kell alkotnia, amelyhez szimbolikus és valóságos tevékenységek kapcsolódnak.

A régiókról folyó közbeszédet ma egyrészről az EU-s támogatási rendszerek tematizálják, másrészt néhányan hozzájuk kötik az ország valós decentralizációját. Az első megközelítés a jelenleg is formálisan meglévő tervezési-fejlesztési régiók profi intézményi kiépítését és működését kívánja meg. Politikai, önkormányzati régiók kialakítása valóban lehet a decentralizáció egyik eszköze, de nincs a kettő között szükségszerű ok-okozati kapcsolat. A megyei önkormányzatok elmúlt 16 éves működése jól példázza a formális működés lehetőségét, így nincs biztosíték arra, hogy ”regionális társadalmi tér” (identitás) hiányában a regionális önkormányzatok a demokrácia valós kiteljesedését szolgálják. Ma az sem zárható ki, hogy a regionális szint további erősítése vagy a regionális önkormányzatok létrehozása centralizációval járna, hiszen feladataik jelentős része alsóbb szintekről kerülhet oda. Sok esetben felesleges közbenső szintet, többletbürokráciát jelentene, ha a régióban történő minden területfejlesztési program ”irányítása” a régiókhoz tartozna. Például a nagyvárosok maguk is képesek vagy képessé tehetők saját és térségeik programjainak levezénylésére. Remélhetőleg a funkcionális kistérségek sem szorulnak majd ilyen jellegű atyáskodásra.

A kormány regionalizációs törekvései nem a parlamenti szavazáson buktak el, hanem az eddigi tettein. Semmit sem tett a tervezési-statisztikai régiók megerősítéséért, de mindenkor őrködött befolyásának fenntartása felett. A II. NFT tervezése során a regionális fejlesztési ügynökségeket dekoncentrált szervekként ”használta”, amelyek a jelenlegi tervezetek szerint a végrehajtásban sem játszanak jelentős szerepet. Nagy az esélye egy abszurd drámának: nemcsak hogy a parlament nem gyakorol ellenőrző szerepet az uniós források elosztása felett, de abban még a regnáló kormány is csak statisztaszerepet játszik.

”Települési eutanázia” és a falvak népességmegtartó képességének erősítése

Az agrárszektor csak csökkenő számú falusi népességnek tud folyamatosan növekvő, majd az uniós normáknak megfelelő jövedelmet biztosítani. A falusi turizmus a hiedelmekkel ellentétben nem mindenhol és mindenkor előhúzható Jolly Joker, nem mindenki számára kínál gazdasági alternatívát. Különösen az aprófalvakban élők jelentős része komoly gondoknak néz elébe. Elmaradott, periferikus területeken nő az ”eltartott települések” száma. Egy 2005-ben Budapesten rendezett társadalmi fórumon a ”települési eutanázia” puszta felemlítése is felháborodást keltett. Ha ezt a morális problémát szemlesütve fel sem vetjük, attól még létezik. Vannak, és mindig lesznek olyan (apró)falvak, amelyek társadalmi-gazdasági-területi lejtőre kerültek, és ahol nincs reális esély arra, hogy akár hosszabb távon megfelelő számú munkahely létesüljön, hogy helyben eltartsák önmagukat, nem lehet számukra gazdaságosan biztosítani a közszolgáltatások minimális szintjét sem, és mint lakóhely is leértékelődött. Fel kell tenni a kérdést, hogy segélyekkel enyhítsük-e a problémák okozta fájdalmakat, folyamatos támogatásokkal tartsuk-e fenn, hosszabbítsuk-e meg a jelen nemkívánatos állapotot, vagy éppen méltányossági szempontokat is figyelembe véve kellene a megállíthatatlan folyamatot felgyorsítani. A külső forrásokat a helyzet elviselhetővé tételére vagy a megváltoztatására fordítsuk? (Ha egy árterületen épített házat rendszeresen elvisz az árvíz, akkor annak máshol való felépítését szabad csak közpénzből támogatni.) Az uniós többletforrásokat a működési kiadások réseinek átmeneti foltozgatására használjuk, vagy fenntartható strukturális változtatásokat kezdeményezünk? Ha biztosan nem tudjuk megoldani minden településen a gondokat, akkor alternatív lehetőségként akár a mobilitást is támogassuk, ami bizonyosan felgyorsítja néhány aprófalu elnéptelenedését, de megakadályozza a probléma újratermelődését.

Politikai választási lehetőség az is, hogy e jelenség általában vett negatív előjelét elvéve, a piaci és társadalmi folyamatok természetes velejárójaként fogadjuk el, hiszen települések létrejötte és megszűnése történeti fejlődési folyamat eredménye. A társadalmi-gazdasági folyamatok szelekciója következtében lesznek olyanok, amelyek a természeti környezetük, fekvésük stb. eredményeként átértékelődnek, és megáll, illetve megfordul a társadalmi erodálási folyamatuk, és új funkciót (pl. üdülőfalu, lakóhely) kapva újabb fejlődési pályára kerülnek. Lesznek, ahol a társadalmi problémák robbanásig feszülnek, és ezek kezelése átmeneti, helyi válságmenedzselést tesz szükségessé.

Ha egy ország népessége fogy, akkor nem lehetséges olyan plauzibilis terület- vagy településhálózat-fejlesztési koncepció, amelyben az fogalmazódik meg, hogy a főváros és agglomerációjának népessége nem csökken, a nagyvárosok dinamikus növekedési pólussá válnak, erősíteni kívánják a kisváros-hálózatot, és javítani akarják a falvak népességmegtartó képességét is. Dinamikus társadalmi-gazdasági változások indukálását tartjuk fontosnak, ugyanakkor változatlanul kívánjuk fenntartani a területi struktúrát. Egy gyorsan változó/fejlődő gazdaságban, társadalomban, a települések, régiók versenyében el kellene tudni fogadni változásokat, ”csak” annak negatív társadalmi következményeit kell mérsékelni. Ha valaki ragaszkodik lakóhelyéhez, és tesz is megmentése, fejlesztése érdekében, akkor megérdemli a külső segítséget. De ha valaki el szeretne költözni egy faluból, mert máshol talált csak munkát, és máshol kedvezőbbek az életfeltételei és -kilátásai, akkor inkább a mobilitását kellene segíteni, mint többletterhekkel átmenetileg ”röghöz kötni”. A ”falurombolás” kategóriájába az tartozna, ha a lakófunkcióhoz szorosan hozzátartozó közszolgáltatásokat megszüntetnénk, és nem gondoskodnánk az ottmaradatokról.

A területfejlesztési eszköztárunk egysíkú, gyakran csak a kialakult status quo fenntartását, így a területi különbségek fennmaradását szolgálja. Nálunk nem csak a munkavállalók mobilitási hajlandósága kisebb, mint a fejlett országokban, de támogatási rendszerünkben is hiányoznak a mobilitást segítő megoldások.

A falu jövője ma már nem köthető csak az agráriumhoz. Új falu-város-viszonyrendszer kialakításával, a város és a környező települések együttkezelésével (rurbanizáció) kellene oldani a város-falu-ellentéten. A dinamikus nagyvárosaink képesek lesznek integrálni és együtt fejleszteni környezetüket (urbánus térségek). Lesznek olyan sikeres agrártérségek, amelyek székhelyvárosai elsősorban környékük gazdasági teljesítményének köszönhetik prosperálásukat (rurális térségek). Ma már a falvakat nem csak a mezőgazdaságból élő népesség választja lakóhelyéül, hanem mindazok, akik ezt a felértékelődő lakókörnyezetet és életmódbeli alternatívát választják. Területi megközelítésben kezeljük differenciáltan, a különbségeknek megfelelően a különböző településeket és területeket.

*

Kinyitottam a szelencét, de megrettenve a benne látottaktól és cselekedetem várható következményeitől, gyorsan le is zárom. De vajon tehetünk-e úgy, mintha nem is tudnánk, mi van benne? A megoldás reményét is visszazártam a dobozba? Nem Godot-ra kellene várnunk, hanem jobban tennénk, ha társadalmi és szakmai vitákon kiérlelnénk a számunkra elfogadható jövőt, amely megvalósítása mögé végre felsorakozhatnánk.

Faragó László írása az ÉS-ben jelent meg
(A szerző az MTA Regionális Kutatások Központjának főigazgató-helyettese.)