Stratégia és struktúra a középső régióban - Térfogyasztás III.

Raab József vitairatának befejező része

Az ország központi térségét teljesen váratlanul és készületlenül érte az elmúlt tíz év ingatlanvállalkozási boomja. Különösen felkészületlenek voltak a térség helyi önkormányzatai. Hiába rendelkeztek külterületi többletjogokkal a tervezésben, ettől nem ők váltak gazdagabbá, hanem a vállalkozók és spekulátorok. Másrészről ez csupán arra volt jó, hogy alaposan lecsökkentse a térségi és központi tervezés mozgásterét és hatásfokát. Belementünk tehát a demokrácia deregulációs kelepcéjébe, ami aztán kiterjedt és ellenőrizhetetlen ingatlanspekulációban öltött testet.

A fejlesztési és rendezési műfajra szétesett, valamint helyi, kistérségi, megyei, regionális és országos szintekre tagolt tervezés áttekinthetetlen, és jogréseivel alapvetően vállalkozói érdekeket szolgál. A bürokratizálódott szakmai fetisizáció a különböző tervezési műfajok és lobbyk merev metodikai elszigeteltségében érdemi ágazatközi és társadalmi participációra nem nyújt lehetőséget. A jelenlegi tervek kínálta, politikailag vezérelt, és formális, bürokratikus lebonyolítású ún. egyeztetések végeláthatatlan köre – ami egyúttal tervezői érdek is az áttervezésben – nem csupán időveszteség, de kizárja a lényeg, a valóság átlátását is. Hiányzik az a tervfajta, amely tartalmazza a transzmisszió metodikai lehetőségét a törvények, a politikai döntések, a gazdasági kalkulációk, a társadalmi participáció és a végső megoldás között. Tervezők, politikusok és helyi önkormányzatok rövid távú érdekegyeztetésére, ad hoc döntéseire vannak rábízva az átfogó és távlatos stratégiai folyamatok. A tervezési szakma laikusok által érthetetlen és áttekinthetetlen szabályozási mítosszá vált, és politobürokratikus beágyazottságánál fogva alapvetően rövidtávú piaci érdekeket szolgál. A távlatra készülő fejlesztési koncepciók, programok kapcsolata a jogdogmatikára épülő rendezési tervekkel megoldatlan és szabályozatlan. A tervek tartalmilag a reálfolyamatok feje felett húznak el, közérthetőségük minden szinten minimális.

A területi- és településtervezés (hierarchikus) kapcsolata önkormányzati törvényi szinten megoldatlan. Ugyanakkor a területi tervezés törvényesített szétválása fejlesztési és rendezési tervekre alapvetően elhibázott és országosan is ellehetetleníti, kezelhetetlenné teszi a stratégiai fejlesztési kérdések kezelését. A helyi tervezésben a fejlesztési koncepció többnyire testületi politikai döntésekké egyszerűsödött le, és nincs érdemi kapcsolata az élesben végrehajtott településrendezési tervezéssel. Ez viszont bürokratikus szabályozástechnikává süllyedt. Valódi átlátásra és folyamatos érdemi ágazati és társadalmi egyeztetésre, participációra alkalmas tervfajta a törvény szerint nem létezik hazánkban. Mindez közvetlenül az EU-csatlakozás előtt, miközben az ennek jegyében zajló ingatlanspekulációs reálfolyamatok már vagy nyolc éve zajlanak. Stratégiai feladatok elvégzéséhez mindenekelőtt világos, operacionizálható stratégiák kellenek, nem csupán homályos verbális fejlesztési koncepciók. És kell a struktúraterv is, nem mellékes mellékletként, hanem a tervezési törvényben hierarchikusan is megalapozott módon, hiánypótlóként valahol a fejlesztés és rendezés között a települési és területi szintek számára egyaránt.

Teljesen kézenfekvő, hogy ennek a tervfajtának a kísérleti bevezetését a közép-magyarországi régió egyik alkotó eleme: Pest megye vállalja fel, tervezési transzmissziót teremtve ezzel a helyi önkormányzatok kistérségei, az agglomeráció és a főváros között. Az már mellékes is, hogy a megyében holland–magyar együttműködésben már évek óta folynak kísérletek a struktúraterv hazai kimunkálására, ezek azonban a tervezési törvénykezést kézben tartó hazai bürokrácia ellenállása és a gyakorló tervezési lobbyk értetlensége miatt egyelőre nem vezettek áttöréshez a témában.

A metodikailag összekavart és területi szinteken széttagoltan törvényesített hazai területi és települési tervezési rendszerben hiánypótló és integráló szerepet tölthetne be az EU-csatlakozás küszöbén (kísérletileg) bevezethető, nyugaton jól bevált stratégiai tervezés- és struktúraterv műfaja. A fejlesztés mint fejlesztési források ágazati allokációja, és a rendezés mint a fejlesztési források területi, jogi allokációja közötti mondvacsinált és diszfunkcionális szakadékot a struktúratervezés a különböző tervezési szinteken áthidalhatná azzal, hogy közérthető szakmai kereteket teremt a piac, társadalom és a politika tervezésben érdekelt és érintett szereplői számára A struktúraterv nem csupán egy új tervfajta a különböző léptékű fejlesztési és rendezési tervek bürokratizált erdejében. Inkább egy integráns – jogi szabályozás előtti – térbeli egyeztetési folyamat, amelynek alapvető funkciója a participáció – a piac, társadalom és a politika közötti kapcsolatok jelenleg nem létező szakmai áthidalása – elősegítése a döntések valódi megalapozása céljából.

Metodikai szempontból a struktúraterv – egyértelmű térbeli, vizuális orientációjánál fogva – áthidalást jelent a kiürült, semmilyen jogi, gyakorlati következményekkel nem bíró fejlesztési koncepciógyártás és a jogdogmatika mögé rejtőző, az érdemi társadalmi, gazdasági egyeztetést hatóságilag elbürokratizáló rendezési tervezés között. A struktúraterv a mai fejlesztési tervezés nézőpontjából – mivelhogy nem jogi értelemben, de térben nyilvánul meg – „rendezésnek”, a rendezési tervezés nézőpontjából pedig – mivelhogy stratégiaként nyilvánul meg – „fejlesztésnek” tekinthető. Szakmapolitikai helyét és metodikai tartalmát is ez határozza meg. Társadalmi értelemben ugyanakkor a struktúraterv azt a metodikai rövidzárlatot hivatott megszüntetni, ami a nagyobb léptékű koncepcionális fejlesztéspolitika, az ún. területi tervezés és a jogi szabályozásra szűkített hely műszaki tervezés között keletkezett az elmúlt tíz évben. A két szint és a két szemlélet közötti kétirányú transzmisszió hiánycikk a hazai tervezési rendszerben, a törvényesített hagyományos tervhierarchia ugyanis nem működik (ld. az agglomerációs területrendezési terv esetét a helyi önkormányzati tervekkel).

Azzal a szakmapolitikai szemlélettel kell tehát szakítani, amely a (rossz) szakmai törvények mögé bújva hatósági jogalkalmazássá degradálja a kreatív tervezést, önérdekből jogdogmatikával eteti az önkormányzatokat, miközben minden társadalmi, gazdasági és szakmai visszacsatolásnak ellenáll. Piacgazdaságra hivatkozva végsősoron lemond a tervezés más szakma által nem képviselhető kreatív küldetéséről, és ezáltal egy beláthatatlan spontán területi degradáció szolgálatába állítja a szakmát és a jogszabályokat, amihez a laikus politika helyben és a magaslatokon csak asszisztálhat.

A struktúratervnek, lévén új metodikai szemlélet, különböző tervezési szinteken indokolt megjelennie, különösen a NUTS 1, 2, 3 szinteken, ahol hatékonyabb egyeztetési és participációs módszereivel érdemben fel kell váltania a diszfunkcionálissá, és piacgazdasági feltételek között egyre nehézkesebbé váló váló területrendezési tervezést. Különösen indokolt az új EU-konform tervfajta hivatalos bevezetése az EU-régiók szintjén, amelyek teljesen kívül maradtak a tervezés törvényi szabályozásából, és ahol különösen fontos a rugalmas, integráns tervezési módszer, hiszen egy régió több makroközigazgatási egységből áll össze. Másrészt nem nélkülözhető a (terület-)gazdálkodási összefüggések figyelembe vétele sem a tervezésben, mivel a gazdasági, strukturális alapok címzettjei is a régiók lesznek, nekik kell majd kitermelni a kofinanszírozási forrásokat. Erre pedig a passzív területrendezési tervezés jogdogmatikája nem alkalmas. Regionális szinten ennek koncepcionális és térségi „szabályozó” munkarészeit a regionális struktúraterv minden további nélkül átvállalhatja, hiszen itt olyan makroregionális hálózatokról, településhálózati- és területszerkezetekről van szó, amelyek nem jogi, szabályozási, hanem elsősorban térbeli koncepcionális döntéseket és érdekegyeztetéseket igényelnek. A szabályozás értelemben vett konkrét rendezés pedig legfeljebb csak kistérségi és települési (külterületi) szinteken realizálódik. Igazán országos szinten nehezen értelmezhető (ld. az OTRT évekre elhúzódó jóváhagyását).

Az alternatív forgatókönyvekkel kibővített fejlesztési koncepcióhoz mint alapvetően verbális munkarészhez (stratégiához) célszerű hozzárendelni a térbeli összefüggéseket vizuális eszközökkel kezelni képes struktúratervet. Az így keletkező verbális-vizuális dokumentáció kellően rugalmas és közérthető érdekegyeztetési és participációs előtervként szolgálhat a hatósági döntések és a végső jogi kodifikáció megalapozását célzó rendezési tervek számára, csak tisztázni kell a tervhierarchia konkrét tartalmát. Regionális léptékben ezeket a tervezési műveleteket nem feltétlenül kell minden szinten ismételni. Ha regionális struktúraterv készül, annak pl. megyei lebontása a megyei rendezési terv. Hasonlóképen, ha kistérségi struktúraterv készül, annak szabályozási, rendezési lebontása a településekre a településrendezési terv. A jelenlegi tervezési tapasztalatok tükrében azonban településtervezési szinten is indokoltnak tűnik a struktúraterv alkalmazása, célszerűen a településfejlesztési koncepcióhoz (stratégiához) hozzárendelten, hiszen a településszerkezeti terv lényegét és tartalmát tekintve már szabályozást előkészítő munkarész – érdemi egyeztetésre és participációra nem alkalmas.

A struktúraterv és a fejlesztési koncepció (stratégia) szoros, törvényileg is szabályozandó metodikai összekapcsolásával társadalmi és politikai jelentőségű belső szakmai kontroll keletkezik a verbalitás és vizualitás újrateremtett kölcsönhatásában. Megszűnik a „szakma” jogszabályozásban fetisizált műszaki bürokratikus kiváltsága. A közpénzen finanszírozott kártyák azért vannak, hogy bele tudjon tekinteni a laikus politika, minden partnerágazat, az érdekelt piac és az érintett társadalom. A struktúraterv beiktatásával a rendszerbe megnőhet annak hatékonysága, a nyílt szakmai felelősség, csökkentve a folyamatos áttervezésekre fordított pénzt és időt. (Hány milliárdot költöttünk tervezésre az elmúlt tíz évben?) A struktúraterv tehát a komolyan vett fejlesztési koncepció (stratégia és program) szerves és nélkülözhetetlen vizuális tervezési alkotóeleme. Olyan tér-kép, amelyen a koncepcionális események valójában zajlanak, ahol alternatív megoldások fogalmazhatók meg komplex térbeli összefüggéseikben, és mindez a mai fejlett technika mellett nemcsak műszakilag, hanem grafikailag is előadható közérthető módon. A struktúraterv azonban nem műszaki terv, és nem végrehajtandó rendezési jogszabály – ami csak végső kikristályosodása lehet a tervezésnek a megalapozott participációs eljárások lezárultával – hanem vitaképes proaktív kvázi terv és flexibilis, alternatív jövőkép.

Regionális szinten a legkézenfekvőbb a struktúratervezés hazai törvényesítése. A Nuts 2 szinten ugyanis a törvény érdemben nem intézkedik a tervezésről. Itt különösen fontos lenne az országos szinttel történő új hierarchikus viszony kiépítése, a településhálózat fejlesztés tervezési megalapozása, valamint a területgazdálkodás beemelése a tervezésbe, hiszen az ún. strukturális alapok megpályázása és a ko-finanszírozási hányad kigazdálkodása is regionális szinten történik meg. A megyei területrendezési terveket is – amennyiben szükség van rájuk – a regionális struktúratervek egyeztetési folyamatára lehetne alapozni.

Kistérségi és települési szinteken a struktúraterv törvénybe illesztése igen egyszerűen megoldható. Az előbbinél senkit sem zavar, hiszen nem Nuts-szintről van szó. Amióta azonban a települések teljes önállóságot kaptak külterületük tervezésében is, igencsak fontos lenne a településközi, településhálózati kohézió, integráció és együttműködés létrehozása, fenntartása szempontjából a kistérségi struktúratervezés is. Ezen a téren függőségi viszonyba kellene hozni a külterületi településtervezést a kistérségivel. Ezen túl „csak” annyit kellene tenni, hogy az eddigiekben komolyan nem vett és reális következmények nélküli fejlesztési koncepcióhoz mint stratégiai és rajzi munkarészt, metodikailag hozzá kellene rendelni a struktúratervet. Ezáltal a településtervezés előkészítő (vizsgálat- és program-)szakasza az érdemi ágazatközi egyeztetéseken és participáción alapuló nyitott és proaktív tervezésen keresztül rendszerbe állítható, és kellő megalapozásul szolgálhat a tervezés második szakaszához, a jogszabályalkotó településrendezéshez. (Ma ezt az előkészítési funkciót is a rendezési tervezés vállalja magára, kevés sikerrel.)

A meglévő törvényesített tervfajtákkal ellentétben a struktúraterv az a tervfajta, ahol a proaktivitás és az érdemi participáció éppúgy összeegyeztethető a törvényileg újraszabályozandó egyeztetési és jóváhagyási folyamatban, mint metodikailag a verbalitás és vizualitás. A struktúraterv egy közbenső kvázi tervfajta, aminek nem közvetlen célja a jogi szabályozáson keresztül történő közvetlen megvalósulás. Rendeltetése sokkal inkább a térben struktúrált problémák hatékony és rendezett egyeztetésének generálása a participációban. Proaktívnak azért kell lennie, hogy ne váljék parttalanná a participáció. A „tervben” manifeszt módon és stratégiai forgatókönyvek szerint strukturált gondolatok életre hívásának tehát első ütemben nem a politobürokratizált tervezési ügyintézésen keresztül történne, hanem egy professzionalizált ágazati és társadalmi participációs struktúrában.

Amíg azonban a struktúratervezés természetesen nem zárja ki a rendezési tervezés jogi, szabályozási funkcióinak szükségességét – a maga helyén és stádiumában – addig a bürokratizált rendezési tervezés – érdekből és értetlenségből – kétségbe vonja a struktúratervezés kompetenciáit, törvényesítéséről pedig hallani sem akar. Az ún. fejlesztési tervezés szintén egy külön verbalitásba zárt világ, amely úgyszintén nem szimpatizál a struktúratervezés legitimációjával. A helyzet, bár a reálfolyamatok tükrében válságos, mégsem ígér gyors áttörést – elsősorban azért, mert a törvényileg legitimált tervezési műfajok alapvetően beágyazottak a helyi politika és a spekulációs ingatlanpiac társadalmat, szakmát kiszorító, rövidre zárt összefonódásában.

A teljes szöveg *.pdf formátumban olvasható.