Iványi György: Célrendszer vagy városstratégia?

Sokan biztosak benne: Budapest olyan nagyjelentőségű, léptékváltó átalakulás hajnalát éli, amely az 1870-1914 közötti aranykorhoz mérhető. Kontinentális léptékű sikerhez sok minden kell, s ezek között a sok pénz csupán egyetlen elem. Melyek tehát most a sikeres, mi több boldog Budapest, a magyar fővárosi jövőkép koncepcionális és stratégiai alapvetései? Erre a kérdésre gyűjtünk válaszokat az elkövetkező hetek cikksorozatában. Városi közgondolkozásunk számos jelentős személyiségét, urbanistákat, közgazdászokat nyertük meg, hogy fejtsék ki véleményüket. A vita nyitott, bárki csatlakozhat. Szerkesztőségünk örömmel vár újabb írásokat a tárgyban, nem kizárólag várostervezők, de a város egészében gondolkozók részéről.

Két példa, két hagyomány, két stratégia

Párizs huszadik századi arcát a modernizáció két nagy, politikai akarattal létrehozott városfejlesztési programja, Haussmann radikális bontásokkal kialakított sugaras szerkezete és a metróhálózat kiépítése határozta meg. A huszonegyedik századi metropoliszát a huszadik század második felének nagy programja: a Phériphérique, hozzá a Louvre és a Les Halles föld alatti parkolóvárosai, és a Défense megépítése. A városrészek közötti és az elkerülő forgalmat egyszerre szolgáló gyorsút ismét élhetővé tette a történelmi Párizst, és megnyitotta a külső gyűrű intenzív beépítésének lehetőségét. A többit elintézte a magánkezdeményezés. Ismét a lakás, a munka és a kereskedelem vonzó terévé váltak, így megújulhattak a belváros történelmi épületei és utcái, a Défense-tól induló új magasépületek gyűrűje pedig lassan átkarolja a belső várost, tovább csökkentve annak terhelését. Haussmann koncepciója újratöltve, 21. század.   

London növekedése Párizshoz képest maga a burjánzás. Vagy annak tűnik. Bontások tömege, az új skyline felhőkarcolói a legváratlanabb pontokon törnek a magasba. Mintha az égbe nyúló új London növekedését — a Docklands és az East End megújításának programja óta — kizárólag az ingatlanfejlesztési érdekek spontaneitása vezérelné. Ám a spontán burjánzás mögött ott az összhangzó értelem. Épeszű fejlesztő nem épít sokezer embert befogadó épületet oda, ahol azt használói nem tudják megközelíteni, ahol nem látható el anyaggal, vízzel, energiával, információval. London működik, infrastruktúrája kiszolgálja a régi és új épületeket, a metróhálózat bírja, s az oly gyakran középkori nevüket hordó és nyomvonalát követő utcákon, utakon nem akad el a forgalom (amin a kevesebb kooperációs készséghez szokott kelet-európai utazó persze elcsodálkozik). Nagy-London tanácsa úgy ötévente kiadja a maga — gazdasági, szociális, egészségügyi, közlekedési, szerkezeti és városképi ügyekre egyaránt kiterjedő — tervét, a városrészek pedig hozzáigazítják építési szabályaikat.

Párizsban nagyobb a súlya az egy-egy főpolgármester, köztársasági elnök nevéhez kötődő, kisugárzó hatású nagyprojekteknek, Londonban a magántőke kezdeményezéseinek és a törekvések, érdekek egyeztetésének. Eltérő hagyomány, más stratégia. Ám mindkettő a közösségi érdek (mint irány és keret), és az individuális érdekek és törekvések (a fejlődés motorja) szinergiáira épül.

A városstratégia fő célja

Akár Párizs vagy London, valamennyi nagyváros, az egyesült Pest-Buda-Óbuda is karavánutak találkozásánál jött létre. Lényegük máig a kereskedelem: az áruk, szolgáltatások, gondolatok értékalkotó cseréje. Budapest, mint minden nagyváros, a glóbuszt átfonó, ezt az áramlást szolgáló hálózatok csomópontja. Szerepét és jelentőségét a posztindusztriális korszakban tudásalapú és kulturális ágazatainak teljesítménye határozza meg.

A városi élet minősége (az épített és természeti környezet minősége és összhangja, a tárgykultúra, a közösségi tudatot erősítő középületek, a közszolgáltatások, az oktatás és kulturális kínálat) és a város versenyképessége, innovációs és gazdasági teljesítménye között egyenes és egyértelmű az összefüggés. Azok a városok erősítették meg pozícióikat Európában és Európán kívül az elmúlt évtizedekben, amelyek jelentős, a 21. század igényeire tervezett fejlesztéseket valósítottak meg, ezzel formálva közösségeik önképét és régióik külső megítélését.

Budapest addig marad nagyváros, amíg betölti szerepét a tudás alapú világközpontok versenyében és új értéket alkotva vesz részt a globális cserefolyamatokban. A városok versenye nem tűri a megtorpanást. Romlással, dekadenciával bünteti nemcsak a fejlődés elmaradását, de azt is, ha annak üteme elmarad a versenytársakétól. Budapest fenntarthatóságának kulcsfeltétele, hogy egyre jobb munka- és életfeltételekkel vonzza és tartsa meg a mozgékony tőkét, és az egyre mozgékonyabb, képzett munkaerőt. Ha elveszti vonzását, nem marad egyéb, mint régi fényének múzeuma, turista-látványosság, az egykori város csontváza. Megtörtént ez már a világ sok nagyvárosával. Az antik Róma vagy Athén falai között évszázadokig kecskék legeltek, mire városi szerepük és létük újjáéledt. Afrika, Ázsia, Amerika ősi civilizációinak városait pedig elnyelte a dzsungel vagy a sivatagi homok.

Stratégia nélkül: az improvizáció negyedszázada

Megdöbbentően gazdag a rendszerváltás óta Budapesten végrehajtott beruházások és fejlesztések listája. 1990 óta bő 40.000 milliárd forintnyi köz- és magánpénz épült be a városba. Lakó- és kereskedelmi ingatlanok tömege, helyreállított történelmi épületek, városi lakó- és elővárosi villatelepek. Modern irodaházak sora. A közösségi lét új terei, plázák, sétálóövezetek, üzletutcák. Új metróvonal és a felszíni tömegközlekedés megújulása. A várost tehermentesítő autópálya-körgyűrű (legalább a pesti oldalon). Három új Duna-híd. A két különösen lepusztult városrész, Angyalföld és Kőbánya megújulása. Kulturális középületek. A Duna-part hatalmas szakaszainak beépítése, a lágymányosi síkságé Budán, az Új-Lipótvárostól Újpestig és a Petőfitől a Rákóczi hídig Pesten. Sportlétesítmények sora. Európai fővároshoz méltó, egymással versengő telefon- és kommunikációs hálózatok. A lista folytatható.

Itt állhatna körülöttünk egy 21. századi metropolisz. Nem áll. A beruházások és fejlesztések tömege ellenére Budapest — a 90-es évek elején a posztszocialista világ legvonzóbbnak tekintett fővárosa — egyre hátrébb csúszik a közép-európai városok tőkéért, tudásért, nagy teljesítményű, értékalkotó munkaerőért folytatott versenyében.

Egy, a közösség által az eltérő érdekek és törekvések ütköztetésével elfogadott stratégia kellemetlen tulajdonsága, hogy korlátozza a kósza ötleteket, ad hoc érdekérvényesítést. Előnye, hogy jövőképet ad, megállapítja a prioritásokat, mi fontos, mi nem, és a közös érdek felé tereli az egyéni ambíciókat. Ha ez a konszenzus hiányzik, marad az improvizáció, a rövid távú érdekek, törekvések, privát ízlések, a minden más szempontot elhanyagoló „single issue" prioritások feloldhatatlan csatája és — a káoszt elkerülendő — a dehogy elvi, értékőrző, inkább gyávaságból fakadó „jaj, csak ne változzon semmi, abból nem lehet baj" és „legyen minden mint régenvót" konzervativizmus.    

A vízió hiányából fakadó óvatoskodás, a változás elutasítása mára a városképet negatívan alakító tényezővé vált. A kiemelkedő, jó, legalább korrekt, gyenge és téves építészeti produktumok egyformán olvadnak be a szabályozás monotóniájába. A más korban, más helyen, más szempontok szerint kialakult belvárosi méretek és arányok szolgai követésének eredménye: a városkép, amely a Petőfi hídtól északra, az Árpád hídtól délre nézvést eleven dráma, az Árpád hídtól északra és a Petőfi hídtól délre dögunalom. Holott egy a budai hegyekre és a Duna ívére válaszoló változatos épületmagasság, új skyline az ingatlanfejlesztések gazdaságossága, nyereségessége szempontjából is sokat ígért volna. A városépítészeti és magánérdek összhangjának lehetősége adva volt. Sem a város, sem a fejlesztők nem éltek vele.

„Húsz évig annyi történt, amennyit az üzleti érdek átpréselt az ellenérdekeltségek és feltétel hiányok sűrű hálóján — mondta nem sokkal halála előtt a nagyszerű építész, Janáky István — laissez faire, laissez passer. Most lett egy nagyhatalmú szereplő, aki akar valamit, de nem újat akar építeni, inkább régit."

Kívánságlistától a célrendszerig, célrendszertől a stratégiáig

Budapest 1 millió 750 ezer, a vele szervesen egybeépült agglomerációval együtt két és fél millió ember lakó- és munkahelye; a budapesti közigazgatási határon belül 400.000 vállalkozás központja. Belföldi és nemzetközi cégek, nagyok és kicsik, pénzügyi és infrastrukturális szolgáltatók, iskolák, kutató-központok, könyvtárak, színházak, kormányzati és nem kormányzati szervezetek, hozzá évente 5-6 millió látogató. S mindehhez a városi lét lényege: hogy nemcsak a város közigazgatási határain, de az országhatárokon és kontinenseken túlnyúló útvonalak metszéspontja, tranzakciók millióinak logisztikai és idegközpontja.

Számtalan ember, szervezet, közösség, s ahány, annyi vágy, cél, prioritás. Még ugyanaz a szereplő is mást-mást, másféle várost szeretne amikor dolgozik, értéket termel, kereskedik, s amikor kipihenné ennek fáradalmait. A prioritások listája eleve konfliktusokkal terhelt.

A közösség demográfiai, gazdasági, egészséghez, életminőséghez és életformához kötődő, közlekedési és kommunikációs, kulturális és oktatási érdekeinek és szempontjainak felmérése, az eltérő érdekek és szempontok ütköztetése, optimum kialakítása — a vágyaktól a célrendszerig — fáradságos, hosszú folyamat.

A stratégia azonban nem azonos a vágyakkal, sem az azokból kiszemezgetett célokkal. Az elérhetőnek vélt célok, egymásra gyakorolt hatásuk, prioritás-sorrendjük meghatározása csak a kezdő lépés. Következik az elérésükhöz (de legalább megközelítésükhöz) való erőforrások számbavétele és a célok elérését szolgáló műveletek tervezése folyamatos visszacsatolással, költség/haszon elemzéssel, a csak aránytalan ráfordítással elérhető, vagy elérhetetlen célok elvetésével és pótlásával. A, B, C szcenáriók kidolgozásával, hiszen terv és megvalósulás sohasem fedi egymást, s az eltérés annál nagyobb, minél kevésbé kész a tervező az eltérések felismerésére és a korrekcióra.

Nagy rendszerek stratégiája

A stratégia fogalmát a hadászattól, katonáktól vette át a nagyvállalati menedzsment, onnan szivárgott át a még komplexebb rendszerek és folyamatok tervezésébe, a kormányzásba. A stratégia tartalma azonban a komplexitás, az idődimenzió és főként azon autonóm szereplők számának növekedésével, akiknek együttműködésére a sikeres végrehajtáshoz szükség van, alaposan megváltozik.

A klasszikus hadászati stratégia: eljuttatni katonáimat (és hozzájuk minden pillanatban a harchoz szükséges eszközöket és ellátmányt) A-B-C-ből X-Y-Z-be, leküzdve az ellenség ellenlépéseit (védelemben megakadályozva, hogy ő tegye ugyanezt), minimalizálva saját ráfordításaimat és veszteségeimet. Az egyes lépések, hadműveletek — sajátjaink és az ellenfélé — ráfordításai és vesztesége jól kiszámítható. A lépésvariációk száma, akár a sakkban, nagyon nagy lehet, de végtelen nem. A vezérkar rendelkezik a jogosítványokkal, hogy a hadsereget egységes, koordinált cselekvésre utasítsa, és ugyanez tételezhető az ellenfélről is. Két homogén entitás áll egymással szemben.

Egy város (ország, nemzet) azonban nem homogén entitás és fejlesztési stratégiája nem valamely más entitás legyőzésére irányul. „Ellenség" nincs. Van viszont nagyszámú, saját stratégiával rendelkező, önálló céljait követő autonóm szereplő, partner és versenytárs, akiket meg kell nyerni, a stratégia céljainak elérését elősegítő cselekvésre ösztönözni. A megvalósulás ugyanis ezen szereplők cselekvéseinek eredője.

A nagyszámú, autonóm szereplő közös cselekvését igénylő stratégiai tervek ezért nem lépéseket („hadműveleteket") rendelnek a célrendszerhez, hanem meghatározzák a stratégia pilléreit. A pillérek összefogják és átláthatóvá teszik a fő célokat és eszközöket, és egyértelművé teszik a különböző, egyrészt a terv „gazdája" (kormány, önkormányzat) hatáskörében működő végrehajtók (törvényelőkészítők, politikai döntéshozók, hatóságok), másrészt a közreműködő autonóm partnerek (befektetők, szakmai szervezetek, lakosság és csoportjai) szerepét és feladatait. A pillér-módszer a problémákat, alternatív nézeteket olyan keretbe tereli, amelyben a kérdések jól átláthatók, csoportosíthatók és a döntések meghozhatók.

Az ilyen, politikai eszközökkel létrehozott és végrehajtott stratégiák szigorúan megkülönböztetik az állami szerepvállalás kereteit. Az ebben a körben megfogalmazott célok olyan területekre vonatkoznak, amelyeknél az állam, az önkormányzat meghatározhatja a szerepeket, rendelkezik a szükséges jogosítványokkal, szervezetekkel és erőforrásokkal. A közreműködők (a stratégia megvalósításában részt vevő autonóm partnerek) szerepének és feladatainak megközelítése elsődlegesen szándékaik, céljaik, érdekeik felmérése, konszenzus kialakítása, ezt követően — amennyiben a program „gazdája" ilyen jogosítványokkal és eszközökkel rendelkezik — cselekvéseik ösztönzőinek és fékjeinek meghatározása.

Az egyeztetés és alku nem (csak) demokratikus követelmény, nagyon is gyakorlati. A „közreműködők", lakosság, befektetők, ingatlanfejlesztők, építészek, szakmai szerszervezetek cselekvése nélkül a városfejlesztési stratégia alig ér többet, mint a papír, amelyre leírták. Legföljebb politikai akarattal, közpénzből végrehajtott pazarló projekteket és olyan szabályozásokat eredményezhet, amelyekre a város nem reagál. Építhet a város utat, metrót, csatornát, vízvezetéket, kisugárzó hatásúnak szánt középületeket, ha a lakosság, befektetők, fejlesztők nem építik meg és használják a házakat, amelyeket az infrastruktúra kiszolgál.

Az egyeztetési folyamat nem „lakossági meghallgatás", elméleti vita, a terv koncepciójának indoklása, politikai elfogadtatása. Építési szabályokban, kedvezményekben, hatósági együttműködésben, könnyített adminisztratív eljárásban, és a magánberuházásokat ösztönző közösségi beruházásokban megjelenő, az állami-önkormányzati szféra, az üzleti szereplők és a lakosság cselekvésének szinergiáit kiváltó széles körű, gyakorlati együttműködés.

BUDAPEST 2030 — a vágyak listája és a célrendszer között, félúton

Nagy szó a „ stratégiai", néha csak annyit jelent, hogy „hű de fontos". Stratégiai tervet tartalmaz-e, annak fentebb idézett értelmében (célrendszer; ráfordítás/haszon elemzés; szinergiák; ezek alapján megállapított prioritások; a megvalósításukhoz szükséges erőforrások meghatározása és elkötelezése; a megvalósításban szereplők feladatainak meghatározása; a megvalósítás módjának, eszközeinek, műveleteinek meghatározása; ellenőrzési pontok, „mérföldkövek" kijelölése; a megvalósulási valószínűségeken és kockázat-elemzésen alapuló korrekciós lehetőségek, B, C szcenáriók) a „BUDAPEST 2030 Hosszú Távú Városfejlesztési Koncepció" és kapcsolódó dokumentumai?

Az első kérdés, hogy vajon az „illetékes", a főváros, önkormányzata, annak bármely szerve rendelkezik-e azzal az autonómiával, amely a stratégia megalkotásához, a végrehajtásához szükséges erőforrások elkötelezéséhez, a sikerhez elengedhetetlen egyeztetések és alkuk lefolytatásához szükséges?

A stratégiatervezés ugyanis nem teoretikus gyakorlat. A megvalósításhoz szükséges erőforrásokat el kell kötelezni, a végrehajtókat felkészíteni és utasítani, és kötelezettségeket kell vállalni az együttműködő autonóm partnerekkel szemben is, előbb a célrendszer kialakítása, majd a végrehajtás során. Nem véletlenül hivatkozik a dokumentum több helyen a kormánnyal való egyeztetés és együttműködés szükségességére.

Ahogyan az sem véletlen, mi volt az összetétele Budapest fejlődésének legdinamikusabb szakaszában (amelyre pozitív példaként a dokumentum is hivatkozik) a Fővárosi Közmunkák Tanácsának, amely a városi nagyprojekteket, közösségi beruházásokat, a városra vonatkozó jogszabály-előkészítést, várostervezést, szabályozást  és építési engedélyezést irányította. A Közmunkatanács tagjainak felét a kormány delegálta és elnöke a mindenkori miniszterelnök volt. Akik — amint a Közmunkatanács jegyzőkönyvei bizonyítják — tisztában voltak vele, milyen hatást gyakorol a főváros fejlődése az egész országéra.

A stratégiai tervezés azonban nem úgy működik, hogy készítünk egy mutatós tervet, és azt majd valaki más, ha tetszik neki, támogatja. Ha a főváros nem rendelkezik a saját stratégiája kialakításához és végrehajtásához szükséges erőforrásokkal és jogosítványokkal (nem rendelkezik), akkor az ezekkel rendelkezőnek (a központi kormányzatnak) már a tervezési folyamatban is részt kell vennie.

Hasonlóan, a majdani kölcsönös jószándékot tételezve jelzi a dokumentum a koncepció sikeréhez szükséges autonóm partnerekkel (lakosság, üzleti szféra, szakmai szervezetek), illetve a Budapesttel egybeépült agglomeráció önkormányzataival való együttműködés szükségességét. Ezeknek az együttműködéseknek a tartalmát, eszközeit, módszereit nem.

Kézenfekvő, hogy a főváros a terv alkotójaként, ismerve autonómiájának korlátait és tudva, hogy a végrehajtásához szükséges erőforrásokkal korlátozottan vagy nem rendelkezik; olyan koncepciót alkotva, amelynek megvalósításához nagyszámú külső szereplő (kormány, más önkormányzatok, lakosság, üzleti és társadalmi szereplők) közreműködése kell, a pillér-módszert alkalmazza. Az öt pillér:

a város mint otthon;

a város mint közösségi tér;

a város mint munkahely;

a város mint rendszer;

a város és térsége

alkalmas arra, hogy megjelenítse a fő célokat és eszközöket, és hozzájuk rendelhetők a szereplők feladatai. Néhány megjegyzést azonban tennék.

A harmadik, "a város mint munkahely" némileg szakszervezeti ízű eufémia. Tőke és munka együttműködését tartalmazza ez a fejezet, mindazt, amivel a főváros javíthatja tőkevonzását, és hozzájárulhat, hogy ez az együttműködés magasabb új, hozzáadott értáéket hozzon létre.

Úgy vélem, hogy Budapest és a városlakók, emberek és cégek nemzetközi kapcsolatai nem térségi ügy (V. pillér). A főváros materiális és immateriális javak határokon és kontinenseken túlnyúló szállítási útvonalainak csomópontja, ezek értékalkotó cseréinek színtere. Ez városi létének lényege, megőrzése és javítása önálló fejezetet érdemel.

Talán mert igen kedvelem ezt a diszciplínát és úgy vélem, hogy az építészeti térnek meghatározó szerepe van az életformák, az életmód, az értékek s közösségi tudat alakításában, önálló pillérhez rendezném a városépítészetet és építészetet (tudva, hogy annak az összes többi pillér tartalmában is szerepe van.

Végül, de nem utolsó sorban, az idődimenzió. 11-12 év, ez városfejlesztésben röpke idő. Minden, amit egy városstratégia tartalmazhat, sokkal hosszabb futamidejű.

Budapestnek szüksége van a jövőjére vonatkozó víziót és célrendszert tartalmazó, gondos alkukban egyeztetett stratégia tervre, és a végrehajtásához szükséges erőforrásokra. A BUDAPEST 2030 dokumentum alkalmas kiindulási alap, de még nem az.

Iványi György