Panel – német szemmel

A kormány már javában dolgozik panelrehabilitációs programján, de egyelőre a helyzetelemzés, a célok és alapelvek megfogalmazásánál tartanak. A nyilvánosságra hozott német példák azonban nem tipikus esetek, Leinfelde pl. csak panelből áll, ezért ezek nem indokolják a nagyobb volumenű bontási akciók kezdeményezését. Dr. Brenner János írása. 

Némi gonddal figyelem a panel-lakóépületek részbeni vagy teljes lebontása körül kialakult aktuális magyarországi vitát, mert az a benyomásom, hogy a vélt német példák vagy párhuzamok abban nem jelennek meg a kellő pontossággal. 2001-2013 közt többek között az akkori német Szövetségi Közlekedési, Építésügyi és Városfejlesztési Minisztérium (Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung – BMVBS) "Stadtumbau Ost" ("Városátépítés Keleten") c. városfejlesztés-támogatási program egyik felelőse voltam, ezért szeretnék néhány megjegyzést füzni a témához.

A német szövetségi kormány 2001. augusztus 15-i határozata értelmében a "Stadtumbau Ost" ("Városátépítés Keleten") nevű program 2002-2009 időtartammal – később meghosszabbítva – és kb. 2,5 milliárd euró összegű szövetségi, tartományi és önkormányzati fejlesztési kerettel dotálva (ebből kb. 1,1 milliárd euró szövetségi támogatás) a keletnémet városok sajátos fejlesztési problémáit kezeli. A "Stadtumbau Ost" program nem műszaki okokból vagy valamiféle társadalmi averzió miatt szorgalmazta a keletnémet panellakás állomány egy részének lebontását, hanem városfejlesztési és hosszútávú lakáspolitikai meggondolások alapján.

Röviden a német városfejlesztési támogatási rendszerről, melynek sajátos problémákat kezelő programjainak egyike a "Stadtumbau Ost"

A támogatási rendszer elve a segítség a segítséghez, vagyis a szövetségi kormány és a tartományi kormányok közt megkötött, a támogatások összegére és felhasználásának módjára vonatkozó közigazgatási egyezmény keretein belül a pályázó önkormányzatok a tartományi kormányok által megfogalmazott prioritások alapján jutnak támogatáshoz. A programok súlyponti területeken végrehajtandó önkormányzati beruházásokat és azok előkészítését támogatják (ez utóbbi nagyon fontos, mert így részesülnek támogatásban a tervezési és participációs folyamatok is). Magánszemélyek és vállalkozások csak akkor részesülnek támogatásban, ha az önkormányzat megtérít nekik bizonyos, az önkormányzati célok, elvárások által kiváltott többletköltséget (pl. rehabilitációs többletköltségek esetén). Egyszerűsítve: ha a szövetségi kormány egy eurót folyósít, akkor erre a tartományi kormány ráteszi a másodikat, az önkormányzat pedig önerőből mozgósítja a harmadikat.

Visszapillantás

Az új német tartományok városai az ezredforduló körül drámai problémák előtt álltak - kb. egymillió lakás állt üresen, részben panelek, de nagy mértékben városszerkezeti és városképi szempontból értékes eklektikus épületállomány is. A helyzetnek elsősorban nem minőségi okai voltak, hanem mennyiségi. A lakások nagy része nem azért állt üresen, mert fizikai értelemben rossz minősége lett volna, hanem azért, mert egyszerűen nem volt elég háztartás, amely képes lett volna a lakássállományt kitölteni – ez a harmincéves háború óta nem látott helyzet, ami paradigmaváltást kényszerített ki a városfejlesztésben. A nagy űrnek több oka volt: egyrészt a kelet-nyugati irányú népességmozgás, de a fő ok valójában ott keresendő, hogy a népesség fiatalabb, kisgyermekes része kiköltözött a városokból, családi házat épített a periférián. Ez a szuburbanizációs folyamat Nyugat-Németországban is fellelhető, de mivel hosszú ideje folyamatosan zajlik, nem okoz hirtelen látványos változást. A strukturális problémákat nem is a népesség abszolút számának csökkenése okozta, ez egyelőre még csekély és ellensúlyozza a töredékcsaládok, a "single"-háztartások számának növekedése.

Gyakran kérdezték tőlem magyar kollégák: és ha egy csomó lakás üresen áll – na és? Örüljünk neki, ha elég lakás van. Sajnos a helyzet nem olyan egyszerű. Egyrészt minden üresen álló bérlakás pénzbe kerül tulajdonosának (ingatlanadó, minimális állagbiztosítás, illetéktelenek távoltartása biztonsági okokból, közműalapdíjak stb.), másrészt az üresen álló lakások nagy része bérlakás, melyek nem egyenletesen oszlanak meg a városban, hanem részben a panel-, részben az eklektikus épületállományban koncentrálódnak, annak összes városfejlesztési és lakáspolitikai következményével. Az eklektikus épületállományban található bérlakások egyedi tulajdonosok birtokában vannak. Mint ahogy a Ferenc József-i korban Budapesten is nyugdíjbiztosítás helyett a szabadfoglalkozásúak, középvállakozók előszeretettel építettek maguknak "sarokházat" bérbeadásra, ugyanúgy volt ez a Vilmos császári Németországban is, most örököseik bajlódnak velük. Noha az eklektikus bérházak többségét az NDK idején nem államosították, "csak" olyan mértékűen szorongatták a tulajdonosokat lakbérkorlátozásokkal és tudatos diszkriminációval, hogy állaguk jelentősen lepusztult. Németországban (a volt keleti és nyugati részen egyaránt) hagyományosan nagy szerepe van az önkormányzati lakásépítésnek és az önkormányzati lakáskezelő vállalatoknak – ellentétben Magyarországgal, 1990 után az önkormányzati vállalatok tulajdonában levő lakások nagy részét nem privatizálták, a üresen álló panellakások nagy része tehát továbbra is az önkormányzatok zsebét terhelő bérlakás.

A zsugorodó városok fejlesztésére, a "fából vaskarika" helyzetre kialakított válságkezelési stratégia koncepciója 2001-ben lényegében úgy hangzott: a városok annak idején belülről kifele növekedtek, kézenfekvő volt, hogy kintről befele zsugorodjanak, miközben a belső városrészeket mint lakókörnyezetet és mint a gazdasági tevékenység egyik súlypontját vonzóvá, jövőképessé kell fejleszteni. Ez egyébként nem a valóságtól elszakadó esztétikai ideológia, noha természetesen a belső városrészek – sajátos műemléki és városképi értékeikkel – további indoklást nem igénylő, önmagukban való értéket képeznek, hanem kemény gazdasági kényszer is. A stratégia mellett szól a műszaki és szociális infrastruktúra gazdaságos kihasználásának egyre égetőbb szüksége is.

A "Stadtumbau Ost" program éppen ezért párhuzamosan a szövetségi támogatás fele-fele arányában irányozza elő egyrészt a belső városrészek erősítését, felértékelését, másrészt a strukturális lakás-túlkínálat csökkentését nagyvolumenű bontási akciókkal. A bontási programrész önkormányzati önrészesedés nélkül folyik – a szövetségi és a tartományi kormányok tehermentesítették az önkormányzatokat a program ezen, a tények ellenére nehezen kommunikálható részénél. Az önkormányzatoknak megkönnyítette a programvégrehajtást, hogy a bontási programról részben saját lakásfenntartó cégükkel, részben közhasznú alapon működő lakásszövetkezetekkel kellett megegyezniük.

A 2008-ban szakmapolitikai párbeszéd keretében bemutatott evaluációs jelentés kiemeli, hogy a program messzemenően sikeres. 390 városban és községben összesen kb. 800 városátépítési terület részesült támogatásban, a mennyiségi bontási célok jelentős részét sikerült elérni. A program az egymilliós nagyságrendű strukturális lakáskínálat mintegy harmadának felszámolását tűzte ki célul. Az evaluációt irányító magasrangú szakmai munkacsoport konlúziói szerint kb. 220000 lakást bontottak le és számítani lehetett arra, hogy a program lebonyolításának végéig (amely finanszírozás-technikai okokból 2013-ig tartott) mind az előirányzott 350000 lakást le fogják bontani, ami nagyjából be is következett. A lebontott lakóépületek legnagyobb része valóban panel, néhányezer lakáslebontás támogatása sajnálatos módon azonban 1945 előtti, részben városszerkezeti és városképi szempontból értékes épületet érintett, ezért a szövetségi kormány a tartományi kormányokkal egyetértésben már 2008-ban finomította az allokációs szabályokat. A belső városrészek rehabilitációja sikeresen halad előre: a munkacsoport konklúziói szerint (a többi városfejlesztési programmal közösen) a II. világháború előtti épületállomány mintegy 70 %-át már sikerült rehabilitálni.

A demográfiai átalakulás a program megvalósítása közben sem szünetelt: az 1990 után hirtelen csökkent születési számok miatt a nemsokára háztartásalapító korba lépő generáció számszerűen gyenge, ezért számolni kell azzal, hogy további tervszerűen támogatott bontás nélkül ismét felszökne az üresen álló lakások száma. Az evaluációt irányító munkacsoport ezért a program folytatását ajánlotta 2016-ig, további kb. 200000 – 250000 lakás lebontásával, valamint a belső városrészek rehabilitálását célzó erőfeszítések erősítésével. Jelenleg a "Stadtumbau West" párhuzamos programmal való egyesítés körül folyik a szakmai vita.

A programnak kifejezetten részét képezte az olyan panel-lakótelepek rehabilitációja, amelyeknek városfejlesztési szempontból hosszú távon jövője van, pl. kedvező városszerkezeti fekvés és ennek megfelelő hosszútávon várható kereslet alapján. A program célja a kompakt városszerkezet, ezen belül a belső városnegyedek erősítése volt, amelyből elsősorban az eklektikus városrészek profitáltak, de – ismétlem – adott esetben panel-lakótelepek is. Városfejlesztési szempontból a periferiális fekvésű és jelentős részben tartósan üresen álló panel bérházak bontása bizonyult a "nyerő" koncepciónak, többek között azért, mert a történelmi városközpont és a panel lakótelepek közti eklektikus negyedek esetleges "szétrohadása" esetén a túlnyújtott műszaki infrastruktúra (víz, csatorna stb.) rossz kihasználtsága miatt gyakorlatilag megfizethetetlenné vált volna.

Az aktuális magyar vitához kapcsolódva

Mindössze egy szint visszabontását indokolatlannak tartom, mert kinek, minek, mit használ? A lakóknak talán annyit, hogy a sűrűség csökkenése révén minimálisan javulnak a parkolási lehetőségek, ez azonban nem éri meg a nagy ráfordítást, a városképnek is legfeljebb marginálisan használ. Ami szóba jöhet a legfelsőbb szintekre, ezt Németországban több helyen is csinálták, hogy pl. túl kevés pincehelyiség pótlására ott rendeztek be lomkamrákat – de ez is csak úgy volt lehetséges, hogy a panel lakásállomány nagy része továbbra is önkormányzati vagy szövetkezeti tulajdonban van. Az itteni tapasztalatok azt mutatják, hogy részleges bontások és rehabilitálások túl drágák, célszerű a teljes bontás ott, ahol hosszabb távon üresen állnak a lakások, mégpedig szigorúan csak egyeztetett integrált településfejlesztési koncepció alapján.

A magyar sajtóban szereplő példák Leinefelde városából nem tipikus esetet képviselnek, Leinefelde gyakorlatilag csak panelből áll, mert annak idején egy textilipari "Sztálinváros-típusú" fejlesztés eredménye volt, a városvezetés ott inkább kivételes, semmint jellemző részleges visszabontás és rehabilitálás stratégiájához volt kénytelen folyamodni, ha a város mint olyan egyáltalán fenn akart továbbra is maradni.

Mivel Magyarországon tudomásom szerint továbbra is belátható időn belül lesz kereslet a panel-lakások nagy része iránt, a német párhuzamok nem indokolják nagyobb volumenű bontási akciók kezdeményézéset, mert a német példák szemlátomást egész más kiinduló helyzetben születtek.

Dr. Brenner János