Településrendezési kérdések

Körmendy Imrével, az FVM Terület- és Településrendezési Főosztály településrendezési osztályának vezetőjével a kártalanítási, tilalmi és rendezéssel kapcsolatos kérdésekről beszélgettünk.

Körmendy Imrével, az FVM Terület- és Településrendezési Főosztály településrendezési osztályának vezetőjével folytattuk márciusi beszélgetésünket. Ezúttal kártalanítási, tilalmi és rendezéssel kapcsolatos kérdésekről esett szó:

- Évtizedeken keresztül az építésüggyel, településrendezéssel kapcsolatos jogszabályok nem beszéltek a kártalanításról. Ennek oka kettős: az egyik az, hogy a polgári törvénykönyv beszél a kártalanítás kérdéséről, alapvetően rendezi ezeket a dolgokat, másrészt pedig a településrendezési tervek megvalósítását segítő egyik sajátos jogintézmény, a kisajátítás intézménye beszél a kártalanításról. Általában a magyar jog úgy foglalja össze, hogy egy jogszabállyal szemben nincs kártalanításnak helye. Ehhez társult még az a szocializmusban létező megközelítés, amely a közösség érdekét egyszerűen magasabb rendűnek tekintette, mint az egyéni érdeket. A tulajdoni formák között is különbséget tett, s így a magántulajdonnal súlyának megfelelő komolysággal nem foglalkozott. Önkormányzati törvény megjelenése, rendszerváltozás, az akkori alkotmánymódosítás a tulajdoni formákat már egyformának tekintette, és ennek megfelelően a magántulajdon is régi fényében ragyog. Az alkotmány pedig rögzíti, hogy tulajdont kisajátítani csak kivételes esetben, közérdekből, azonnali, teljes és feltétel nélküli kártalanítással szabad. Ebből sok minden következik a településrendezés számára. Ezzel összefüggésben a régi építési törvénynek a '91-es módosításában bevezették az építési és a telekalakítási tilalmakért járó úgynevezett korlátozási kártalanítás jogintézményét. Az alkotmánymódosítással kapcsolatban pedig az építési törvényben megszűnt a közút céljára történő ingyenes lejegyzés lehetősége.

- Mit jelentett ez? Hozott-e problémákat a változtatás?

- Ezt a jogintézményt már a háború előtt is ismerte a magyar törvényalkotás. A 37. évi VI. törvénycikk elsőként foglalta össze a városrendezéssel és az építésüggyel kapcsolatos jogszabályokat törvényi szinten. Kimondta, hogy ha egy telekből építési telek lesz, akkor a közterület, közút céljára akár az egyharmada is igénybe vehető kártalanítás nélkül. Ha három éven belül nem kerül kiépítésre a közút, akkor vissza kell adni azt a területet. Ha azonban kiépül az út, közművek létesülnek, a telek értéke megnövekszik. A '64. évi III. építési törvény lecsökkentette ezt az ingyenesen elvehető részt 20 százalékra, de megfeledkezett a biztosítékról. Tehát '64-től, ha lejegyeztek egy telekrészt, s az út, a közművek nem kerültek kiépítésre, a tulajdonos nem kapta vissza területét. Ez az ingyenes lejegyzés megszűnt. Ez a rendszerváltozás után komoly gondokat okozott. Az élelmes állampolgárok jelentkeztek az önkormányzatnál, s kérték a rendezési tervnek - úgymond - a végrehajtását, de természetesen úgy, hogy az önkormányzat fizessen nekik minden egyes m2-ért.

- Továbbra is vannak esetek, amikor szükség van kisajátításra ahhoz, hogy közhasznú létesítmény épülhessen. Hogy lehet ilyenkor a zökkenőmentességet biztosítani?

- A '97-es új törvényi szabályozás szélesebbre nyitotta nyugat-európai példák alapján a településrendezéssel kapcsolatos kártalanításnak az eseteit. Egyrészt továbbra is beszél a kiszolgáló és a lakó utak lejegyzéséről. Ingyenes lejegyzésnek természetesen az alkotmánnyal összefüggésben nincs helye, de a területért fizetendő kártalanításnál az önkormányzat figyelembe veheti az út és a közmű kiépítéséből eredő értéknövekedést - a lejegyzett terület mértékéig. Az építési törvény beszél az út- és közművesítési hozzájárulásról is. Tehát ha ezeket az önkormányzat létesíti, akkor a költségek arányos részét ráterhelheti a kiszolgált ingatlanok tulajdonosaira. Ez a rész mind az útnak a településen belüli szerepével, mind a közműveknek a közműhálózaton belüli szerepével összefügg. Ha a település egészét szolgálja ki az út, ott nem igazságos, hogy a mellette levő telkekre ráterheljék az egészet, hiszen nem csak az ott lakókat szolgálja, s káruk is származik belőle: zajhatás, levegőszennyezés. Visszatérő kérdésként már a '91-es szabályozásban és most újból megjelenik: egy bizonyos három év a távlati kezelési tervekben. A rendezési terv elkészültekor ugyanis általában nincs egy pontos pénzügyi számítás, viszont tartalmazhat olyan célokat, amik fontosak a település számára, tehát szükség van bizonyos felkészülési időre. Remélem, hogy majd egyszer eljutunk oda, mint Finnország, ahol ilyen konkrét, nevesített elemek csak akkor kerülhetnek be a tervbe, ha a terület megszerzéséhez szükséges pénz banki letétben megvan. Ez még a jövő zenéje.

- Milyen nehézségekkel kell szembenézni egy rendezési terv elkészítésekor?

- Vannak kiegészítő szabályok. Például a jogalkotó országgyűlés szeretné korlátozni, hogy áttételes módon az önkormányzatok ne változtassák túl gyakran a rendezési tervüket. A másik szempont az, hogy időnként viszont nyúljanak hozzá, és legyen módjuk és lehetőségük változtatni, mert bizony el kell ismerni, hogy az emberi előrelátás még korunkban sem oly nagy, hogy egy szabályozási tervnek vagy helyi építési szabályzat előírásainak a pontos hatását le tudná mérni. A századelő Budapestjén az akkori szabályzat megengedte a körülépített udvarokat, ami 80-90 %-os beépítettséget eredményezett egy telken, s ehhez adtak 23-25-27 méteres homlokzatmagasságot. Ezzel létrejött egy olyan fajta sűrűség, ami már a húszas évekre kiderült, hogy tarthatatlan. Napjainkban is megfigyelhető, hogy Budapest belvárosának problémáját az okozza, hogy úthálózata múlt századi vagy még régebbi, helyenként középkori eredetű, a közlekedés pedig sokszorosára növekedett. A mi jogrendszerünk azt mondja, hogy egy építési telek arra való, hogy beépítsék. Ha ezeket a lehetőségeket a polgárok kihasználják, a városnak nem kell újabb területeket bevonni a mezőgazdasági területből, nem terül szét a város, nem kell újabb és újabb vonalakat meghosszabbítani, a tömegközlekedést ilyen értelemben fejleszteni, a közművesítéssel újabb területeket elérni. Tehát a városnak, az egész közösségnek elemi érdeke, hogy az, ami beépítésre szánt terület, be is épüljön. Ami öt emelettel beépülhet, vagy bizonyos magasságig beépülhet, az odáig be is épüljön. Tudom, hogy egy foghíj aranyat ér egy terület megújhodásának, rehabilitációjának szempontjából, ha valami hiányzik a környéken, ott még el lehet helyezni. Az alapvető érdek mégis az, hogy ha egy telket beépíthető területté nyilvánítottak, azt használjuk is ki. Van, hogy ehhez bizonyos beépítési kötelezések is tartoznak. Különösen akkor kerül ez előtérbe, amikor a közösség, a város vagy az állam ad el telkeket. Ha bárki köz-eladó kedvezményekkel vagy a forgalmi érték alatt ad el ingatlanokat, akkor ehhez még tehet hozzá kikötéseket. Valamint kedvezményekkel, például adókedvezménnyel lehet még az intenzív beépítési, átépítési korszerűsítést elősegíteni. Például a főváros a világháború után, a két világháború között arra törekedett, hogy egy-egy főútvonalat, mint például az Attila utat kiépítse, s ott 9-10 évi adókedvezményt adott. Ha egy önkormányzatnak nagyobb a mozgástere, ha nagyobb helyi adót vethet ki, akkor több lehetősége van ilyen indirekt befolyásolásra.

- Mitől függ az, hogy egy rendezési terv úgymond sikeres legyen?

- Azt kell mondanom, hogy az egész településtervezésben szemléletváltásra van szükség. A rendezési terveket sok kritika érte: hogy nem készültek hozzájuk költségbecslések sem, és sokszor a tervezők álmokat rajzoltak le, valamiféle ideális vagy ideálisnak vélt jövőképet, és sokszor a települések (és itt a tervezői közreműködés tetten érhető) túl nagy területeket terveznek meg. 1870-ben Pest - Buda - Óbuda egyesítésével elkészült Budapest első általános rendezési terve, és ebben az akkor még külső körútnak nevezett körutat, tehát Róbert Károly - Könyves Kálmán - Hungária körutat lerajzolták, s az 125 év múlva épült ki teljesen. Tehát egyfelől lehetséges valami ilyen előre tervezés, másfelől igaz az, amit Clark ír A jövő körvonalai című könyvében: az emberi tudományban nagyon sok lépést egy évvel előtte sem lehetett sejteni, s mindabból, amit előre prognosztizáltak, sok minden nem jött be. Ezen kívül az önkormányzatoknak bizonyos szempontból aktívabban kéne részt venni a tervezésben: a polgárokat, a tulajdonosokat, a vállalkozókat is jobban meg kellene szólítani, és aktív településfejlesztéssel kellene foglalkozni.

- Melyek a fontosabb tilalmak?

- Az építési és telekalakítási tilalmakról jó tudni településtervezéssel, építéssel foglalkozók számára, hogy alapvetően két fajtája van. Az egyik a településrendezésből, a helyi fejlesztési, rendezési elképzelésekből származik, a másik esetben más jogszabályok alapján az arra jogosult megkeresésére, az építési hatóság egyedi határozattal rendeli el. Ilyen például, ha egy bányászati joggal rendelkező bányavállalkozó kéri a bányatelek területére az építési tilalmat, vagy amikor természeti, környezeti veszélyeztetettség miatt az arra illetékes vízügyi vagy környezetvédelmi felügyelőség kéri a település jegyzőjét, az építési hatóságot, hogy rendelje el a tilalmat, például árvízveszélyes, suvadásos, csúszásos, talajmozgás-veszélyes területen. Ezekben az esetekben nem jár kártalanítás. Egy másik dolog, amit még említeni kell, hogy az építési törvény '97-ben egy új jogintézményt vezetett be, a változtatási tilalmat. Ezt az önkormányzat rendelheti el a terv készítésének az időszakára. Ha egy településrendezési tervet készít a településnek egy adott részére, vagy akár egészére, s ott olyan radikális átalakításokat tervez a fejlesztési koncepció alapján, amelyek azt igénylik, hogy a tervezés alatt ne történjen az adott területen semmi értéknövelő beruházás, akkor oda elrendelhet változtatási tilalmat. Az önkormányzatnak mindig mérlegelnie kell, hogy szükséges-e a terület részére vagy egészére elrendelni egy ilyen változtatási tilalmat. Sokan azt mondhatnák, hogy ez is sérti a tulajdonosi érdekeket. Valóban, de itt azért szükséges a közösség számára biztosítani valami lehetőséget, mert egyébként az önkormányzati törvény adta településfejlesztési, településrendezési jogával érdemben nagyon nehezen, vagy nem tud élni. Most, amikor a budapesti agglomeráció területrendezési terve vagy a Balaton területrendezési terve készül, akkor látszik, hogy mekkora érdekek feszülnek. A Balaton környékén például tudván tudott, hogy a vízminőség védelme, a táj terhelhetősége érdekében valószínűleg korlátozásokat fog életbe léptetni a törvény, és már a korábbi jogszabályozás, például '89-től egy miniszteri rendelet tiltotta a Balaton parti településeknek belterületük növelését.

- Hogy válaszoltak erre az önkormányzatok?

- Az önkormányzatok a Balatontól távolabb helyenként irgalmatlan területeket vontak belterületbe. Jó példa Hévíz, amelynek az az óriási előnye, hogy nem két hónapig tart a szezon, hanem gyakorlatilag majdnem egész évben. A Hévíz körüli települések, így Alsópáhok, Rezi vagy Cserszegtomaj a korábbinak többszörösét vonta belterületébe, 100 hektár számra. Ezzel a terület kikerült a művelésből, a mezőgazdasági területek közül, s külföldieknek is értékesíthetővé vált. Így odacsalogatnak osztrákokat, németeket, csakhogy az önkormányzati törvény és bizonyos más törvények kötelező feladatokat rónak az önkormányzatokra. A belterületen mondjuk a közvilágítás kiépítését, az egészséges ivóvízellátást. Innentől kezdve egy felvilágosultabb, a jogaival tisztában levő osztrák, német állampolgár megjelenhet az önkormányzatnál, és követelheti ezeket. Az önkormányzatok nyomorult helyzetbe kerültek.

- Országos viszonylatban vannak-e hasonló gondok?

- Sajnos igen, s egyre gyakoribbak. Vasútvonalak, főutak mentén a települések belterületei összenőnek, a köztes területeken a térségi vagy országos úthálózat kiépítése ellehetetlenül, illetve az ország számára sokszorosába kerül. Budapest tipikus példa. A környező falvak teljesen rászívódtak, rátelepültek már a korábbi évtizedekben a fővárosra. A kis Budapestre a környező falvak. Most a nagyobb Budapestre megint a környező falvak. A belső és a Budapesthez csatolt területek az országutak, főutak mentén összenőttek. Ezáltal lehetetlenül el a korábban, a '70-es években kinézett M0-s belső, városon belüli nyomvonala, ami azért lett volna óriási jelentőségű, mert egyben a város külső kerületeinek az összeköttetését is biztosította volna. Ahogy egyre kijjebb került a nyomvonal az egyes települések tiltakozásának hatására, egyre kevésbé tudja betölteni ezt a szerepét. Nem azt mondom, hogy törvényileg kell biztosítani, hogy megálljon az élet. De egy önkormányzat nem szuverén, neki bizony a szomszédos településekkel is egyeztetnie kell a lépéseit.

Csordás Izabella