Törvény van, csak nincs, aki betartatná

Az UNESCO részben nyitott kapukat dönget. A szükséges jogszabályok készen állnak, csak éppen nincs, aki betartatná. Az Orbán-kormány több lépésben szétverte az örökségvédelmet, maga képére formálta az engedélyeztetési hatóságokat és tökélyre fejlesztette a kiemelt beruházások rendszerét. Szalai Anna írása.

Külön fejezetet szentelt legutóbbi jelentésében az UNESCO a budapesti világörökségi helyszínek átalakulásának. Az ENSZ oktatási, tudományos és kulturális szervezete a világörökségi helyszínek megőrzésére tett erőfeszítésekről készült dokumentumában a szervezettől szokatlan hevességgel foglalkozik a Duna-partot, a Városligetet és a Várnegyedet is érintő kormányzati, illetve magánberuházások várható hatásaival és a beruházások leállítását követeli. 

Az erős kritika nem előzmény nélküli. A világörökségi listán a budapesti Duna-partok panorámája, a Budai Várnegyed és az Andrássy út is szerepel. Ám ezek több városvédő szervezet szerint veszélybe kerültek a Budai Vár újraépítése, a Városliget múzeumi negyeddé alakítása, illetve több Duna-parti panorámába bezavaró magánberuházás (MOL-torony, volt SZOT szálló még magasabbra építése) miatt. Az UNESCO már többször küldött ellenőröket Magyarországra, 2017 júniusi közgyűlésén pedig szintén komoly kritikát fogalmazott meg az építkezésekkel kapcsolatban és felszólította a kormányt, hogy 2018. december elsejéig készítsen jelentés az értintett helyszínek állapotmegőrzéséről. A kormánynak két hónapos késéssel sikerült csak összeállítani a dokumentumot, amelynek azonban csak az összefoglalóját tette közszemlére. A jelentés egészét a 1985-ben kihirdetett működési irányelvekre hivatkozva nem, mondván azok döntéselőkészítést szolgálnak. 

A kabinet által tett vállalásokat azonban még a bakui közgyűlés előtt ellenőrizni szerették volna az UNESCO tanácsadó szervezetének, az ICOMOS-nak a szakértői. Az április végén Budapestre látogató küldötteket azonban a kormány igyekezett távoltartani a problémás civilektől. Machinációik azonban kiderültek, így az örökségvédelmi szakemberek végül valódi látleletet kaphattak a kérdéses projektekről. A találkozón szóba került a Városligetbe tervezett Néprajzi Múzeum hatalmas épülete, amely a Hősök tere felől belelóg az Andrássy úti világörökségi panorámába, az egykori Pénzügyminisztérium Szentháromság téri épületének felújítása, amely a Mátyás-templom környezetét csúfíthatja el, valamint a Mol 120 méteres budai székháza, amely a pesti Duna-part látképébe zavar majd bele. Az UNESCO világörökség bizottsága már akkor jelezte, hogy a júniusi, bakui közgyűlésén napirendre kerül a budapesti helyzet és egyúttal arra kérték a kormányt, hogy készítsen intézkedési tervet a világörökségi helyszínek megóvására. Az Orbán-kabinet 2021-re látta ezt teljesíthetőnek, bár akkorra már nem sok tétje lesz a dolognak, hiszen az összes vitatott beruházás befejeződik. 

A bakui közgyűlés nem érte be ennyivel. Azt ugyan elismerte, hogy a legutóbbi jelentés óta történt némi előrelépés a korábbi ajánlások végrehajtásában, de a legfontosabb ügyekben nincs előrelépés. Így például továbbra sincs felelőse a világörökségi helyszíneket érintő projekteknek és nincs megfelelően átfogó városfejlesztési terv sem. A Várról szóló Hauszmann terv jelentős újjáépítéseket és új építkezéseket is tartalmaz, ami „veszélyt jelent" a világörökségi helyszínre. Ráadásul a második világháborúban vagy a szocializmus időszakában megsérült, megsemmisült épületek helyreállítása egy idealizált történelmi állapot újbóli elérése érdekében a hitelesség elvesztéséhez vezet. A megőrzés, a restaurálás, az újjáépítés és az új építkezések közötti határvonalak elmosása „nincs összhangban a nemzetközi gyakorlattal" – szögezik le az UNESCO szakértői jelentésükben.

A jelentés készítői egyenesen „rémületesnek" tartják, hogy építési engedélyt kaphatott a Mol 120 méter magas székháza, de a Városligetbe tervezett beruházások, különösen a Néprajzi Múzeum és a biodóm túlzó mérete is aggasztja őket. Már nem csupán egy intézkedési tervet kérnek a kormánytól, hanem a fenti projektek leállítását mindaddig, amíg átfogó, a budapesti fejlesztési tervvel összhangban lévő irányelvek nem születnek a megőrizni vágyott területek kezelésére. Minderről pedig jövő februárra jelentést is kérnek.

A kormány nem rémült meg különösebben. A témáért – örökségvédelmi hatóság híján – felelős Miniszterelnökség az RTL Híradó megkeresésére közölte, hogy sem a Liget-projektet, sem pedig a Budai Várban folyó építkezéseket nem állítják le az UNESCO kifogásai miatt, mivel szerintük tárgyalás útján rendezni lehet az ügyet.

Az UNESCO részben nyitott kapukat dönget. A magyar műemlékek védelmét elméletileg számos jogszabály, rendelet, miniszteri utasítás biztosítja, mint ahogy készült városfejlesztési stratégia is Budapest 2030 Hosszútávú városfejlesztési Koncepció címmel, amelyhez külön örökségvédelmi hatástanulmány készült. Ebben kiemelik, hogy a város legfontosabb erőforrásait a Dunával együtt élő város különleges környezeti értékei, a Budai Vártól s Belvároson és az Andrássy úton át a Városligetig húzódó kulturális tengely, a Duna-partok és az épített, történeti értékek jelentik.

A gondot tehát nem elsősorban a szükséges törvények elégtelensége, vagy a védett épületekről szóló lajstromok hiánya okozza, hanem az, hogy a kormányt, illetve az erős függőségi rendszerben működő intézményeket és az engedélyező hatóságokat nem különösebben érdekli, hogy mi áll ezekben. Gondoljunk csak például a Kossuth tér átszabására, az Orczy-park fakivágásaira, a Dagály uszoda építésére, Károlyi Mihály és Nagy Imre szobrának áthelyezésére, a Karmelita kolostor új erkélyére, Orbán-vejének egykori Mahart-székházat kibelező szálloda-projektjére. A hatósági, intézményi kontroll gyakorlatilag megszűnt Magyarországon, pontosabban csupán nevében létezik. A kormány – és a NER részeként működő beruházók – gyakorlatilag azt építenek fel, amit akarnak. A kiemelt beruházások intézményének létrehozásával, a természet- és az örökségvédelem szétverésével, az építési hatósági munka kormányhivatalok alá rendelésével csaknem bezárult a kör. Az utolsó elem a közigazgatási bíróságok felállítása, amelyek a perindítást is ellehetetleníthetik.

Kiemelt beruházások

A kormány rendelettel nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségűnek nyilváníthat szinte bármely beruházást. Az állami beruházások felgyorsításának jogtechnikai módszere Fürjes Balázs – az Orbán-kabinet építésügyi megoldóemberének – nevéhez fűződik. A Budapest Sportcsarnok újjáépítéséért felelős miniszteri biztosként 2000-ben ő hozta tető alá a BS törvényt, ami az összes hatósági döntéshozatali folyamatot, vagyis a különféle szakhatósági engedélyek beszerzését, a szükséges konzultációkat és társadalmi egyeztetéseket egyetlen jogszabályban vonta össze, hihetetlenül felgyorsítva ezzel az engedélyezési eljárást. Már a törvényjavaslatot is - akkor még példa nélküli módon - kivételes és sürgős eljárásban tárgyalta a parlament. A kormány hatályos jogszabályokat felülíró előterjesztését az ellenzék egyhangúan támogatta. A módszer bevált, a BS példátlan gyorsasággal felépült. A Gyurcsány-kabinetnek is megtetszett a dolog. 2006-ban törvényben tették lehetővé, hogy a mindenkori kormány nemzetgazdasági szempontból kiemeltté nyilvánítson nagy infrastrukturális beruházásokat. Ehhez azonban több feltételt is szabtak, így például a projektnek legalább részben uniós támogatásból, illetve a központi költségvetésből kellett megvalósulnia, építési költsége meghaladja az 5 milliárd forintot és 1000 új munkahely jöjjön létre. A következő években egyre jobban tágultak a határok. (Ma már például elég 15 új munkahely.) Ez a különleges státusz jelentősen felgyorsítja és egyszerűsíti a beruházás lebonyolítását. Az engedélyezési kérelmeket a normális határidő töredéke alatt, soron kívül, legfeljebb 42 nap alatt kell elbírálni. A szakhatósági eljárás tizenöt napra szűkül, hiánypótlási felhívásra pedig csak egy alkalommal kerülhet sor. Az új jogszabály valódi haszonélvezői azonban nem Gyurcsányék voltak. Az MSZP-SZDSZ kormány valóban csak a nagy beruházásokra húzta rá a formulát ( pl. 4-es metró, Pécs kulturális főváros). A Fidesz-KDNP is csak Fürjes 2011-es kiemelt budapesti fejlesztési kormánybiztossá való kinevezése után érzett rá az ízére. Míg 2011-ben alig 8, addig 2012-ben már 729 beruházást minősítettek kiemelt jelentőségűvé, ma pedig már jócskán 2000 fölött jár a számuk.

Örökségvédelem

Az örökségvédelem intézményét az Orbán-kormány szisztematikus, mások szerint szerint ad hoc intézkedéssorozattal zúzta szét. Így most már se irány, se egyértelmű keret, a döntések eseti érdekek mentén születnek. Első lépésként 2001-ben az első Orbán-kabinet életre hívta a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalt (KÖH), amely alá besorolták a műtárgyvédelmet és a régészetet is. De ez legalább még valódi intézményként és hatóságként működött, így az engedélyeket is itt adták ki. A második Orbán-kormány azonban 2012-ben bezárta a hivatalt, a feladatokat különféle minisztériumok és háttérintézmények között szétosztották. Gyorsan kiderült, hogy ez a modell működésképtelen, így létrehozták a Forster Gyula Nemzeti Örökségvédelmi és Vagyongazdálkodási Központot. Majd 2016 decemberében ezt is bezárták. A feladatok nagy része a Miniszterelnökséghez került, beleértve a kulturális örökség védelmét is. A szakterület felügyeletét egy helyettes államtitkár látja el. Pontosabban csak látná el, lévén az államtitkárság élére évek óta nem sikerült megfelelő vezetőt találni. 2012-ig még kikérték a szélesebb szakma véleményét egy-egy törvénymódosításnál, azóta nem. Tavaly októberben a Bándi Gyula, a jövő nemzedékek biztosa műhelybeszélgetést szervezett a kulturális örökségvédelem hazai helyzetéről. V. Szabó Gábor, a Magyar Régész Szövetség elnöke akkor úgy fogalmazott: az örökségvédelem csak akkor lehet eredményes, ha stabil és következetes törvényi, rendeleti és intézményi háttér övezi. Az utolsó 15 évben hazánkban azonban kétévente változott a háttérrendszer. A jogi és szervezeti bizonytalanság, a törvényalkotói rögtönzésekhez való folyamatos alkalmazkodás nehezíti a szakmai munkát. A jelenlegi rendszer kritikusai szerint Magyarországon az állami műemlékvédelem 2011-ben gyakorlatilag megszűnt, azóta csak utóvédharcok folynak. A műemlékvédelmi és régészeti hatósági feladatok akkor kerültek át a kormányhivatalokhoz.

Építési és örökségvédelmi engedélyeztetés 

Az elsőfokú építésügyi és építésfelügyeleti hatóságok hatáskörét és területi illetékességét egy 2006-os kormányrendelet határozza meg. A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006-os törvény (ennek nyomán készült a kormányrendelet) fő célja az ügyintézési határidők csökkentése volt. Ezt később egyre lejjebb szorították. Ám ez sem volt elég gyors. Az építésügyi hatósági hatásköröket 2013-ban szétosztották a jegyzők és a kormányhivatalokban működő építésügyi, illetve építésügyi és örökségvédelmi hivatalok között. 2015-ben átalakították a közigazgatási szervezetrendszert: az építésügyi és zöldhatóságokat a kormányhivatalokba integrálták. Így végső soron – zárt rendszerben – a kormány kérvényéről a kormány hivatala dönt. A lakóknak, civil szervezeteknek szinte esélyük sincs a beavatkozásra, de még az ügyiratok megtekintése is erősen korlátozott. (A Néprajzi Múzeum építési engedélyezési dokumentációját például 128 ezer forint fejében adták volna ki a civil kérelmezőknek.) Fellebbezésre csak rendkívül szűk körben (például az érintett telek tulajdonosa számára) van lehetőség. A dön­tésről csak egy hirdetményt kell közzétenni, legfeljebb 1–5 napig. De többször előfordult, hogy a délután vagy este megjelent döntést másnap hajnalban végre is hajtották – vagyis a kormány jó előre ellehetetlenített mindenféle tiltakozást.

A kiemelt beruházásokat érintő eljárásokban Budapesten két hivatal illetékes: Budán az I. kerületi, Pesten az V. kerületi kormányhivatal építésügyi és örökségvédelmi osztá­lya. Ez utóbbit irányítja a civilek körében jól ismert, a kormányhoz végletekig lojálisnak tűnő Kosztyu Anikó. Az ügyek kiosztása nem teljesen automatikus. De a kényesebbek többnyire Kosztyu csapatánál landolnak. Például a miniszterelnöki irodákat befogadó egykori Karmelita kolostor átépítése, beleértve a közel 100 négyzetméteres erkély hozzáragasztását az épület dunai homlokzatához. Az elvárások azonban egyre magasabbak az Orbán-kormány menetelésével. A határozatokban gyakorta csupán felsorolják mindazon jogszabályokat, amelyeket a kérelmezőnek be kellene tartani. Ezzel részben a kérelmezőre nyomja át a felelősséget, részben időben kitolja annak vizsgálatát, hogy az előírt feltételeket teljesíti-e a beruházó. A hivatal időnként önkényesen átértelmezi a törvényi előírásokat. Az UNESCO által is vitatott Néprajzi Múzeum építési engedélye például számos eltérést tartalmazott az országos előírásokhoz képest. Ezt a Civil Zugló Egyesület meg is támadta, a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság tavaly november végén az engedélyt megsemmisítette, és a hivatalt új eljárásra kötelezte. A Kosztyu Anikó vezette osztály februárban kiadott egy új határozatot, amelyben gyakorlatilag megismételte az első döntés rendelkezéseit. Az egyesület ezt is megtámadta. A keresetet jegyző ügyvéd szerint a hatóság „nyelvtani értelmezéssel jutott arra a tarthatatlan eredményre, hogy a Városligetben tervezett hatalmas építkezésnek – mivel az beépítésre nem szánt terület – nemcsak jelentős környezeti hatása nincs, hanem ezt előzetes eljárásban vizsgálni sem kell. Ezzel mintegy kitöltetlen csekket adott a beruházónak arra, hogy érdemi, lényegi környezeti hatások vizsgálata nélkül valósíthasson meg komoly beruházásokat."

A Mol-felhőkarcoló megépítése érdekében még egy minisztert is menesztettek. Lázár János – időközben Hódmezővásárhelyre visszavonult – korábbi kancelláriaminiszter tájsebnek nevezte és mindent bevetett, hogy megakadályozza az építkezést. A kormány végül úgy fogadta el Lázár magasház-tiltó törvényjavaslatát, hogy a Mol kivételként még engedélyt kapott. Gulyás Gergely – Lázár utóda – azzal indokolta az új jogszabályt, hogy a kormány nem akarja, hogy magasházak lepjék el az országot. Meg szeretnék őrizni (!) Budapest a hagyományos arcképét, ezért felhőkarcoló-tilalmat hirdetnek: 90 méter felett nem épülhet semmi. Kivéve persze a 120 méteres MOL-tornyot. A kormány egyébként a nagy arculatmegőrző igyekezetében három cégnek is felajánlotta a felhőkarcoló-lehetőséget: a Mol-nak, az OTP-nek és a Richternek, de csak a Mol élt a lehetőséggel. A fővárosi önkormányzat pedig nagy előzékenyen még a törvény előtt módosította városrendezési szabályzatát, így Tarlós István főpolgármester és Hernádi Zsolt Mol-vezér kéz a kézben tehették le a felhőkarcoló alapkövét. A Városligetre pedig önálló építési szabályzatot hoztak a sokat mondó rövidítésű VÉSZ-t, amely gyakorlatilag a kormányzati elvárások lekottázása.

Szalai Anna 

Szalai Anna újságíró, két évtizedig volt a Népszabadság munkatársa, hol a Budapest rovatban, hol fővárosi tudósítóként. Volt a Média Építészeti Díja - MÉD zsűritagja, jelenleg a Magyar Narancsban jelennek meg cikkei.